学术争鸣 理论研究

充分发挥就业扶贫积极效应

杨秦霞

2017年02月27日 12:00

李长安
中国社会科学网 

“十三五”期间是中国扶贫攻坚的关键时期。2016年12月,人社部、财政部、国务院扶贫办专门出台了《切实做好就业扶贫工作的指导意见》(人社部发〔2016〕119号),提出了通过开发岗位、劳务协作、技能培训、就业服务、权益维护等措施,带动促进1000万贫困人口脱贫的战略目标。在2017年1月国务院通过的《“十三五”促进就业规划》中,又明确提出了“推进就业扶贫”的政策要求。由此可见,通过就业来缓解贫困是整个扶贫战略的重要一环,也是贫困劳动者主动凭借自己劳动脱离贫困的主要途径。

  中国目前的贫困人口包括农村贫困人口和城镇贫困人口。根据国务院扶贫办公布的数据,2015年,我国的农村贫困人口有5575万人,而2016年实现减贫超过1000万人,这也意味着农村贫困人口已经下降到4500万左右。在城镇贫困人口方面,2015年有1708.0万贫困人口纳入了城市居民最低生活保障。这就是说,目前我国城乡贫困人口总量大约在6000万以上。

  无论是农村居民还是城镇居民,有劳动能力的贫困者不参加劳动或失业是导致贫困的重要原因之一。因为对于绝大多数的劳动者来说,通过劳动获取报酬是他们主要的收入来源。许多研究都发现,从宏观上来看,一国的失业率与贫困发生率之间存在着很强的正相关性,即失业率越高,贫困发生率也越高。从微观上来看,家庭成员的就业率与其贫困发生率同样存在着明显的正相关性。事实上,那些“零就业”家庭很多也就是贫困家庭。因此,解决贫困家庭中有就业能力的劳动者就业问题,就能起到迅速降低贫困发生率的功效。

  除了失业外,就业质量不高还会造成已就业劳动者“工作贫困”。就业质量包括了工资水平、社会保障、工作时间、工作环境、生活工作平衡性等多项指标。农民工、城镇临时工等非正规就业群体最容易陷入“工作贫困”当中,有学者测算,至少有超过3000万的农民工就属于“工作贫困”状态。国际劳动组织(ILO)估计发展中国家有1/3的就业者处于工作贫困,欧盟统计数据显示,2011 年欧盟各国工作贫困率在3.3%(捷克)-14.1%(希腊)间,拉美经委会公布的数据显示,2014 年拉美各国平均工作贫困率是18.9%,美国2011年工作贫困率是7%。

  就业扶贫是世界各国和国际组织的通行做法。早在1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》中,就要求对有劳动能力的贫民提供劳动场所,如果拒绝工作就会被送进监狱或接受惩罚。20世纪80年代,由于福利制度的种种弊端,欧美国家推出了“工作福利”制度,要求有劳动能力的受助者必须参加就业培训、接受有偿劳动等方能享受失业救济等福利。2007年全球金融危机爆发后,美国政府十分重视就业扶贫以激发贫困者的能动性,并实现了在失业率下降的同时,人口贫困发生率也从2009年的14.3%降低到2015年的13.5%。法国扶贫的核心计划为“积极就业团结收入”,该计划自2009年起实施,失业者可以领到每月400多欧元的补助金,如果他们找到临时工作或低薪工作,还可以领取一定比例的补助金。德国自上世纪九十年代推出了扶贫的“团结协议”,近些年来针对本国贫困人口大多是失业、单身父母以及移民的特点,提出了要尽快修改该协议,加强政府扶贫政策的的针对性,对于贫困人口来说,最重要的是帮助他们找到工作。为此移民需要有机会进行培训,为单身父母提供更多的家庭服务,以使他们能够有更多的精力参与到劳动力市场当中。

  中国政府也意识到就业扶贫的重要作用。早在改革开放之初,政府就在农村地区先后实施了多次规模较大的“以工代赈”计划。2016年,国家发改委出台了《全国“十三五”以工代赈工作方案》,推动贫困人口增收脱贫。据统计,“以工代赈”从1984年启动实施以来,国家已累计安排资金约1430亿元,为参与工程建设的贫困群众发放劳务报酬约155亿元,直接提高他们的收入。其中2016年“以工代赈”下达的劳务报酬有近6亿元,可带动20多万贫困群众增收脱贫。异地扶贫搬迁同样是开发式扶贫的重要内容,而为迁移群众安排就业是确保扶贫效果得以发挥的重要保证。2001年以来,全国异地扶贫搬迁的农村居民超过了近1500万人。与此同时,政府引导搬迁劳动力大力发展现代农业和劳务经济,大幅提高了他们的收入水平,加快了脱贫致富步伐。2016年国家发改委出台了《全国“十三五”异地扶贫搬迁规划》,其中2016年249万人实现了易地扶贫搬迁,而2017年易地扶贫搬迁任务为340万人。

  对于城镇贫困人口,政府着重围绕着城镇失业下岗职工的转岗再就业,努力消除“零就业家庭”等来开展就业扶贫工作。目前我国城镇失业人员中,有不少就是贫困人员。随着近两年经济转型压力增大,去产能、去库存任务繁重,涉及到数百万职工的转岗再就业。仅以钢铁煤炭两个行业为例,就有大约180万职工需要转岗再就业。政府通过内部消化安置、政府购买公益岗位、加强转岗培训等方式,使大部分职工免除了失业和陷入贫困的担忧。对于“零就业家庭”,政府开展了一系列就业援助,确保家庭中至少有一个人实现就业。

随着大众创业、万众创新活动的开展,创业成为了就业扶贫的新内容。创业不仅能够有效地使劳动者自身实现就业,还具有带动他人就业的“倍增”功效。据统计,2016年我国平均每天新登记的企业数达到1.51万家,每千人中拥有的企业数量达到18.89户,全国个体私营经济从业人员实有3.1亿人,比2015年底增加2782.1万人。国家出台了一系列鼓励“双创”的支持性政策,许多城乡贫困家庭通过创业改变了命运,迅速脱离了贫困。

  互联网经济的迅速发展,使得新就业形态大量涌现,成为吸纳劳动者就业的重要阵地。网络经济一个重要的的特点,就是突破了地域、户籍、身体状况的限制,极大地拓展了就业的范围,使得许多就业困难群体中的人员如“4050”人员、残疾人等都能够实现就业,为就业扶贫搭建了广阔的平台。

  大力提高就业质量是消除“工作贫困”的必要途径。实施最低工资保障制度,努力增加劳动者工资,是“增收脱贫”的关键。进一步完善社会保障制度,扩大社保覆盖面,提高社保待遇,能够有效地消除劳动者的后顾之忧,也有利于减少“因病致贫”现象。而严格按照劳动法的要求,坚决打击拖欠工资行为,改善劳动者工作环境,缩短加班工时,实现劳动者体面就业,本身就是使劳动者脱离贫困阶层的必要举措。

  当然,要充分发挥就业扶贫的功效,还需要强有力的保障措施才能得以顺利实施。首先,政府要加大对就业扶贫工作的投入力度,同时鼓励社会资本参与其中,为就业扶贫提供充足的资金支持。其次,不断完善财政、金融、教育培训等就业扶贫政策的协调性和统一性,形成各种资源投入到就业扶贫工作当中的合力。再次,改革社会保障制度特别是失业救助制度,在保证公平的前提下突出效率,增强失业救助的激励性,使每个具有劳动能力的贫困者能够积极主动地参加劳动,通过勤劳工作实现脱贫。最后,努力实现国民经济持续稳定地发展,这是为贫困者提供更多岗位,创造更多就业机会的根本之道。

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常怀忧民爱民为民惠民之心