生态文明 理论研究

“无废城市”建设试点政策导向和推进建议

宋扬

2019年08月01日 03:40

张 益
固废观察

自从国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》、生态环境部公布试点城市名单以来,“无废城市”建设试点已成为当今社会的一大热点,本文从背景、理念、指标、体系、目标、任务、方案和建议等方面着手,系统梳理了“无废城市”建设试点的重点和要点,希望借此能帮助大家全面、客观的理解“无废城市”建设试点的相关工作。

一、“无废城市”建设的提出背景

我国是世界上人口最多、产生固体废物量最大的国家,每年新增固体废物100多亿吨,历史堆存总量高达600-700亿吨。各类固体废物产生强度大、处理设施选址难度大,资源利用程度低,协同处理比例低,“垃圾围城”矛盾多,非法转移倾倒事件多,这些浪费资源、破坏环境、影响城市安全运行和可持续发展的“两大两低两多”等突出问题都亟需通过深化改革来统筹解决。

2018年初,中央深改委将编制《“无废城市”建设试点工作方案》交由生态环境部牵头。2018年12月,中央深改委审议通过该《方案》并由国务院办公厅印发。在该《方案》编制过程中曾先后两次报请习近平总书记审定。可以说,开展“无废城市”建设试点是党中央、国务院作出的一项重大改革部署,是总书记亲自关心的一项重要政治任务,是提升生态文明和建设美丽中国的一项重要创新举措。

二、“无废城市”建设的核心理念

“无废城市”是一种先进的城市管理理念,“无废”并不是指没有固体废物产生,也不意味着固体废物能完全资源化利用,而是指以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领,通过推动形成绿色发展方式和生活方式,持续推进固体废物源头减量和资源化利用,最大限度减少填埋量,将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。

“无废城市”建设的远景目标是实现城市固体废物产生量最小,资源化利用充分和处理处置安全环保。

三、“无废城市”建设的试点城市

《方案》印发后,全国共有23个省区市推荐了59个“无废城市”候选城市,生态环境部会同相关部门筛选确定了11个城市作为“无废城市”建设试点,分别为深圳市、包头市、铜陵市、威海市、重庆市、绍兴市、三亚市、许昌市、徐州市、盘锦市、西宁市。同时,将河北雄安新区、北京经济技术开发区、中新天津生态城、福建省光泽县、江西省瑞金市作为特例,参照“无废城市”建设试点一并推动。

最终确定“无废城市”建设的首批试点城市(区)为以上“11+5”共16个。

四、“无废城市”建设的“三级指标”

“无废城市”建设试点的指标体系由一级指标、二级指标和三级指标组成,其中一级指标有5个(分别为固体废物源头减量、固体废物资源化利用、固体废物最终处置、保障能力、群众获得感)、二级指标有18个、三级指标有59+N个。

三级指标又具体分为3类:第1类共22项为必选指标,是所有试点城市均需开展调查的指标;第2类共37项为可选指标,试点城市可因地制宜选择对应指标;第3类共N项不作数量规定为自选指标,试点城市可根据自身特点自行设置。

需要说明的是,各项指标的设定均不应低于国家、所在省(区、市)的相关要求。

五、“无废城市”建设的“四大体系”

“无废城市”建设试点的四大体系包括制度体系、技术体系、市场体系和监管体系。

一是作为基础的制度体系,主要体现在法规或政策性文件制定、协调机制建立等方面;

二是作为支撑的技术体系,主要体现在大宗工业固体废物零增长、农业废弃物全量利用、生活垃圾减量化和资源化、危险废物全面安全管控的技术模式建设等方面;

三是作为重点的市场体系,主要体现在固体废物回收利用处置产业市场发展和骨干企业培育等方面;

四是作为保障的监管体系,主要体现在固体废物监管能力建设和风险防范能力建设等方面。

六、“无废城市”建设的“五个目标”

“无废城市”建设的试点目标包括基本目标、管理目标、产业目标、改革目标和示范目标。

一是基本目标,到2020年,系统构建“无废城市”建设指标体系,探索建立“无废城市”建设综合管理制度和技术体系。

二是管理目标,要求试点城市在固体废物重点领域和关键环节取得明显进展,大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长,主要农业废弃物全量利用,生活垃圾减量化资源化水平全面提升,危险废物全面安全管控,非法转移倾倒固体废物事件零发生。

三是产业目标,要培育一批固体废物资源化利用骨干企业。

四是改革目标,要深化固体废物综合管理体制和机制的改革。

五是示范目标,要形成一批可复制、可推广的“无废城市”建设示范模式。

七、“无废城市”建设的“六项任务”

“无废城市”建设的试点任务主要包括以下六个方面。

一是要建立“无废城市”建设指标体系、优化固体废物管理体制机制、加强制度政策集成创新、优化产业结构布局。

二是要减少矿业固体废物产生和贮存处置量、促进固体废物减量和循环利用、推动大宗工业固体废物资源化利用、逐步解决工业固体废物历史遗留问题。

三是要逐步实现畜禽粪污就近就地综合利用、推动区域农作物秸秆全量利用、提升废旧农膜及农药包装废弃物再利用水平。

四是要促进生活垃圾分类和减量、加强生活垃圾资源化利用、提高建筑垃圾源头减量及资源化利用水平。

五是要筑牢危险废物源头防线、夯实危险废物过程严控基础。

六是要提高政策有效性、发展“互联网+”固体废物处理产业、积极培育第三方市场。

八、“无废城市”建设的实施方案

“无废城市”建设试点的实施方案要以《方案》为依据,包括但不限于以下六部分内容:

第一部分是“总则”,包括编制依据、试点范围和时限等,其中试点时限统一为2年,即2019年1月至2020年12月。

第二部分是“现状分析”,包括城市发展基本情况、固体废物管理现状、固体废物管理存在问题。

第三部分是“目标与指标”,包括总体目标、阶段目标和具体指标。

第四部分是“试点任务”,包括推动大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长、主要农业废弃物资源化利用、生活垃圾源头减量和资源化利用、危险废物全过程规范化管理、固体废物精细化综合管理等。

第五部分是“任务清单及进度安排”,包括制度体系、技术体系、市场体系和工程项目等四个方面的建设任务清单及进度安排。

第六部分是“保障措施”,包括加强组织领导、加强技术指导、加大资金支持和强化宣传引导等。

生态环境部要求,在2019年6月底前,各试点城市的人民政府应印发实施方案。

九、“无废城市”建设的国际经验

“无废城市”概念的提出在国外已有40多年的历史,部分国家在建设“无废城市”过程中积累了不少好的经验,可供我们学习借鉴。

一要明确管理目标。加拿大温哥华是世界上“无废城市”建设起步较早、成效较好的城市之一。截至2016年,温哥华固体废物的填埋和焚烧量相比2008年减少了约23%,为进一步降低固体废物填埋及焚烧量,温哥华于2016年再次提出了“无废城市2040”计划,确立以2040年为时限,全面实现固体废物“零填埋、零焚烧”的管理目标。

二要加强固废管理。实行政府主导、生产企业负责、家庭分类投放、固体废物处理商负责收集运输及处理的固体废物管理体系,遵循固体废物避免、减少、重复使用、循环利用、能量恢复、填埋处理的优先级顺序。

三要建立市场机制。政府是“无废城市”建设的主要责任人,但由于固体废物收集、运输、处理系统比较复杂,技术要求也很高,充分调动市场资本及专业公司的积极性,将有助于政府部门更有效的管理。

四要健全政策法规。健全的政策法规是实现“无废城市”的重要手段。可采取的措施包括禁止建筑垃圾随意填埋、禁止一次性物品使用、禁止直接填埋原生垃圾、强制使用可降解塑料袋、强制对生活垃圾分类投放等。

五要重视技术创新。新技术、新材料和新工艺的发展和应用,将给城市固体废物管理带来了便利,为实现“无废城市”提供更多可能。

十、“无废城市”建设的推进建议

一要加强组织领导。各试点城市政府要按照“五个到位”(认识到位、领导到位、谋划到位、措施到位、落实到位)要求,把试点工作列为政府年度重点工作任务,作为深化城市管理体制改革的重要内容,成立领导小组,健全工作机制,明确部门职责,强化激励措施。

二要做好顶层设计。要编制好具有可行性、可达性和可操作性的实施方案,包括试点内容、任务清单、责任分工等内容,并要有明确的时间表和路线图。

三要加大资金支持。试点城市政府要加大各级财政资金的统筹整合力度,明确“无废城市”建设试点的资金范围和规模。鼓励金融机构在风险可控前提下,加大对“无废城市”建设试点的金融支持力度。

四要注重协同联动。试点工作要处理好与城市“十三五”相关规划的关系,处理好与城市建设运营的关系,处理好与固体废物领域其它试点工作的关系。做好统筹衔接、加强系统集成、发挥综合效益。

五要体现地方特色。试点工作既要全面开展、重点突破,又要因地制宜、做出特色。只有这样,才能体现出试点工作对不同规模、不同区域、不同类型城市的示范性和引导性。

六要强化宣传引导。要加大固体废物环境管理宣传教育,将绿色生产生活方式等内容纳入有关教育培训体系,依法加强固体废物产生、利用与处置信息公开,充分发挥社会组织和公众监督作用。

七要严格监管执法。要鼓励试点城市制定相关地方性法规和规章。依法严厉打击各类固体废物非法转移、倾倒行为,以及无证从事危险废物收集、利用与处置经营活动。

八要发挥企业作用。试点工作在政府主导的同时,要充分发挥企业的主体作用,发展绿色金融,应用PPP模式,让市场的力量与行政的力量形成强大合力。

九要开展总结评估。试点城市政府要定期对本地区的试点做法和成效、存在的问题及建议等进行评估总结,找不足、补短板,学先进。生态环境部会同有关部门要定期组织对试点工作的成效评估,并将评估结果向试点城市通报。

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2019年08月01日 11:41
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