在法治轨道上深化改革 推进人与自然和谐共生现代化
胡小文
2025年01月20日 02:13
孙佑海
《中国生态文明》杂志2024年第4期党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对新时代新征程深化生态文明体制改革作出重大部署，同时对完善相关法治建设提出新要求。认真研究《决定》提出的生态文明体制改革任务，并对如何在法治轨道上深化生态文明体制改革、推进人与自然和谐共生的现代化作出安排部署，是十分必要的，也是非常迫切的。
一、深刻认识立法与深化改革、推进人与自然和谐共生现代化的关系
在我国，改革与立法的关系十分密切。改革提出法治的要求，使法治得以实现。同时，法治适应改革的需要，可以对改革的进行和改革目标的实现发挥重要保障作用。在一定意义上，改革与法治的关系，如车之两轮、鸟之两翼，谁也离不开谁。
法治的实现离不开改革。所谓法治，顾名思义，是指依据法律治理国家，是与人治相对立的一种治国方略，强调以法治国、依法治国。同时，法治还指一种法律价值、法律精神和社会理想，是指通过依法治国形成的一种社会状态。所谓改革，顾名思义，是指对现行体制机制的改良和变革，是把原有体制机制中旧的、不合理的部分改成新的、能适应客观需要的体制机制。通过对以上两个概念的比较不难发现，改革的特点是“破”与“变”，法治的特点是“立”与“定”，两者之间是辩证统一、密不可分的。
为什么法治的实现离不开改革呢？从手段上看，法律是相对静态的，一般处于结果的状态，如民法典和环境保护法等法律，都是处于静态的制度文本。改革是处于变动的状态，是改革在推动着社会的进步，并同时要求制定适应改革需要的法律法规。比如，我国进行市场经济改革，强调尊重所有市场主体的平等地位和人与人之间的平等关系，才有了制定民法典的需求，最终成功制定了民法典。再如，国家高度重视环境保护事业，进行了环境保护领域的体制改革，才有了制定环境保护法的需求和最终完成这部重要的法律。所以，没有改革，就不可能有法治的实现。在一定意义上，法治的实现是改革的重要目标和内容之一。
改革的成果必然要求法治保障。改革的成果，需要某种政治工具将其巩固下来，并加以贯彻推行。在各类政治工具中，法治是一种最佳的工具。这是因为法治工具有规范性、稳定性、公开性和权威性等特点，十分适合治国理政的实际需要。回顾历史，在治国理政的实践中不难看到，改革和法治相辅相成、相伴而生。法治的实现离不开改革的推动，改革的深化、事业的发展也必然需要法治保障。
多年来，我国的环境法治建设总体上是与环境保护领域的体制改革同时起步、协调推进的。我国20世纪70年代开始进行的环境保护事业，就是同那个时代开始的环境保护立法工作同步进行的。实践证明，我国环境保护领域的体制改革给当代的环境保护事业带来了举世瞩目的历史性巨变，同时，那个时期以环境保护法为标志的环境保护法治建设亦取得了前所未有的历史性成就。目前，我国生态环境领域的相关法律有30余件、行政法规有100余件、地方性法规有1000余件，覆盖全面、务实管用、严格严密的生态环保法律制度体系已经形成。在一系列环境保护法律法规的有力保障下，我国坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，推动美丽中国建设事业迈出坚实步伐。
进一步全面深化改革，推进人与自然和谐共生的现代化，对立法工作提出了许多新要求。《决定》聚焦建设美丽中国、促进人与自然和谐共生现代化，从完善生态文明基础体制、健全生态环境治理体系、健全绿色低碳发展机制等方面提出系列改革举措，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对生态文明建设的高度重视和战略谋划，为新时代新征程深化生态文明体制改革、全面推进美丽中国建设，指明了前进方向，对开展生态文明法治建设具有极为重要的指导意义。环境保护立法工作必须紧紧围绕贯彻党的二十届三中全会精神来谋划、展开和推进，通过切实改进环境立法工作，从法律制度上推动生态文明体制改革举措和任务的落实。
二、健全美丽中国建设责任体系需要法治保障
《决定》提出推进生态环境保护责任考核监督制度和生态环境治理责任体系建设。建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标之一，必须坚持和加强党的全面领导。要健全中央生态环境保护督察常态长效机制；推动建立地方党政领导干部生态环境保护责任制；健全美丽中国建设实施体系和落实机制，开展美丽中国建设成效考核。
健全美丽中国建设责任体系迫切需要法治保障，法治建设在健全美丽中国建设责任体系领域大有可为。
一是坚持和加强党对生态文明建设工作的全面领导。党的全面领导是加强生态文明建设和实现美丽中国建设目标的根本保证。习近平生态文明思想“十个坚持” 的第一个坚持就是“坚持党对生态文明建设的全面领导”。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标，必须坚持和加强党的全面领导。我们要把加强党对生态文明建设的领导作为第一要务，作为自觉的政治行动。
二是推动建立地方党政领导干部生态环境保护责任制。地方各级党委和政府要肩负起美丽中国建设的责任，研究落实地方党政领导干部生态环境保护责任制，建立健全责任规范体系、责任绩效评估体系、督察问责程序等责任制度体系。
三是建立和完善生态环境保护督察制度并保障实施。建立和完善生态环境保护督察制度是推动生态文明建设的关键措施。持续推进生态环境保护督察工作，构建严密的生态环境保护督察制度体系，有利于促进生态环境质量的持续改善，为美丽中国建设提供坚实的监督保障。
四是健全美丽中国建设实施体系和推进落实机制，依法开展美丽中国建设成效考核。生态环境部门在这一过程中扮演着至关重要的角色，需要及时制定和完善相关规章制度，确立明确的考核指标和实施方案，确保相关考核工作在法治轨道上规范进行。
五是推进美丽中国先行区建设。推进美丽中国先行区建设旨在打造美丽中国全域建设的示范样本，探索出可复制、可借鉴、可推广的经验模式。浙江省作为先行区之一，已经制定了相关的地方性法规，在推进美丽中国先行区建设方面取得了显著成就。应当认真总结经验，在条件成熟时将有关经验向全国推广。
六是推进生态环境法典编纂。《决定》明确提出了编纂生态环境法典的任务。编纂生态环境法典是一项艰巨的立法任务和系统工程，是以法典化的方式对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订修纂、集成升华，有助于进一步增强生态环境法律制度的系统性、整体性、协同性、时效性。目前，全国人大常委会正在积极推进生态环境法典编纂工作，力争年内提请审议。这意味着我国生态环境保护法律体系将更加适应生态文明建设的实际需要，更加助力经济社会发展全面绿色转型，更加有利于建设美丽中国。
三、健全现代环境治理体系需要法治保障
《决定》提出健全生态环境治理体系。要实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度；全面实行排污许可制；建立新污染物协同治理和环境风险管控体系，推进多污染物协同减排；构建环境信用监管体系，激发企业内生动力。
推进健全现代环境治理体系，对于生态文明建设十分重要。在推进健全现代环境治理体系方面，法治保障工作大有可为。
一是建立环境风险管控制度。加强生态环境领域风险管控，应不断完善环境应急管理领域制度体系，提升环境风险应急能力。环境风险管控制度的建立和实施，有利于更加全面系统地保护生态环境，防范各类环境风险的发生，实现经济社会的可持续发展。
二是全面实行排污许可制度。将排污许可制定位为固定污染源环境管理核心制度，是坚持和完善生态文明制度体系、推进环境治理体系和治理能力现代化的重要内容，是落实企事业单位治污主体责任、推动生态环境质量改善的有力举措。
三是建立协同治理制度。习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，要强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性。传统的以行政区域为管理界线的治理模式在处理跨区域、影响外溢的环境污染和生态破坏问题时存在局限，亟待建立协同治理制度，以实现生态环境问题的有效应对。
四是建立环境信用监管制度。通过建立环境信用监管制度，督促企业规范环境行为，引导公众参与企业环境监督，推动企业更加自觉地履行生态环境保护主体责任。这不仅有利于推动企业规范合法运营，还可以提升环境综合监管水平，助力全面构建生态环境信用体系。
五是强化依法治污。坚持依法治污，必须依法行政，善于运用法治思维和法治方式推动治污工作。要深入全面落实深化行政执法体制改革任务，加强行政执法和刑事司法衔接，持续提升生态环境执法效能。要加强生态环境领域司法保护，不断完善公益诉讼，统筹推进生态环境损害赔偿制度的有效落实。
四、健全生态保护修复监管需要法治保障
《决定》提出建设多元化生态保护修复投入机制。要切实加强对自然资源资产所有者、开发者乃至监管者的外部统一监管；强化自然保护地监督，建立生态保护红线生态破坏问题监督机制；实施生物多样性保护重大工程；健全生态保护补偿和生态产品价值实现机制；提升国家生态安全风险研判评估、监测预警、应急应对和处置能力。
生态保护修复监管在生态文明建设中居于重要地位，法治建设应当积极服务于生态保护修复监管，具体表现如下。
一是建立生态保护红线生态破坏问题监督机制。生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。当前，我国生态保护红线划定工作已基本完成，建立健全生态保护红线监督制度体系成为各地区实现严守生态保护红线目标的迫切需要。其中，严格人为活动监督管理应当是完善生态保护红线生态破坏问题监督机制的关键环节。
二是健全生态保护补偿和生态产品价值实现机制。通过完善生态保护补偿机制，有助于激发社会各界参与生态环境保护的积极性，进而推动生态产品价值的有效实现。如此推进，不仅有利于形成绿色生产方式和生活方式，还可以为生态文明建设注入强大的经济动力。
三是通过制定和实施自然灾害防治法等法律，提升国家生态安全风险研判评估、监测预警、应急应对和处置能力。
五、健全绿色低碳发展机制需要法治保障
《决定》提出健全绿色低碳发展机制。要着力构建生态环境领域促进新质生产力的政策体系，全面开展多领域多层次减污降碳协同创新；深入推进排污权有偿使用和交易制度建设；进一步发展全国碳市场，完善全国温室气体自愿减排交易市场；构建市场导向的绿色技术创新体系，推动绿色低碳科技自立自强。
健全绿色低碳发展机制对于推动生态文明建设具有无可替代的重要意义。为了保障绿色低碳发展机制的改革，法治建设应当在以下三方面着力：
一是将生态环境领域促进新质生产力的“1+N”政策体系进行分解，发现其中成熟的、需要以法律方式固定的，尽快以法治思维和法治方式提出立法建议，使之及时上升为法律规范。
二是认真总结我国排污权有偿使用和交易制度改革及立法的经验，对相关的法规规章进行修改完善。抓住当前有利时机，将其中成型、稳定的制度，通过生态环境法典的方式加以规范。
三是总结我国碳市场的制度建设和实施经验，对于适合立法的，及时将其上升为法律规范。2020年，我国向国际社会作出力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的庄严承诺。目前“双碳”目标引领下的战略性新兴产业日益成为我国高质量发展的绿色引擎，也为全球气候治理作出了重要贡献。与此同时，要充分认识我们当前面临的挑战，以更加完善的法律制度加以应对。党中央和国务院最近通过的《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》（以下简称《意见》）要求，“研究制定应对气候变化和碳达峰碳中和专项法律”。为此，要加快立法，为有效应对气候变化和实现“双碳”目标提供明确的法律依据。
要抓紧制定能源法。我国是能源消费大国，能源体系高度依赖煤炭等化石能源，生产和生活体系向绿色低碳转型面临很大压力。要从根本上解决环境污染问题，离不开能源的清洁化和相应的法治保障。经过多年努力，我国相继出台了电力法、煤炭法等若干能源领域的单行法律，但仍存在能源基础法律缺位、各单行法及政策文件间冲突、能源市场监管乏力等问题。为此，有全国人大代表多次提出专门制定能源法的议案。《意见》明确指出，要加快推进能源法制定工作。目前制定能源法已列入全国人大常委会2024年的立法计划。与此同时，《意见》还明确要求加快修订节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法和循环经济促进法。以上各项法律法规的制定和修改完善，对美丽中国建设具有十分重大的意义。
六、结语
深化生态文明体制改革，推进人与自然和谐共生的现代化，是一场广泛而深刻的经济社会变革。改革的深化、事业的发展需要法治保障。我国生态文明法治建设的不断发展完善，必将对深化生态文明体制改革、加快美丽中国建设、实现人与自然和谐共生现代化发挥更大的作用。
孙佑海，天津大学讲席教授，天津大学中国绿色发展研究院执行院长，国家生态环境保护专家委员会委员。本文为国家社科重大项目“新时代能动司法问题研究”（项目编号为23ZD163）的阶段性研究成果〕