国外社科 理论研究

发达的日本为何如此脆弱

袁文坤

2018年07月20日 07:43

苏海河
经济日报

7月5日开始的暴雨洪灾给日本西部地区带来较大冲击,山洪造成的水库垮坝、河流决堤、山体塌方等不仅造成严重人员伤亡,也给日本西部地区的生产和经济运行带来了不小的损失。一向被认为基础设施好、抗灾能力强的日本为何在暴雨面前如此脆弱?详细观察不难发现,部分基础设施老旧、疏于日常管理维护,老建筑达不到新标准,民众对灾难防范意识不足等成为灾情扩大的主要原因。


灾情严重 损失巨大


据日本政府统计,截至7月18日此轮暴雨引发的洪灾已经造成广岛、冈山、高知、爱媛等西部地区16个县市210多人死亡,仍有多人下落不明。高峰时1万多人被转移到学校、体育馆等场所紧急避难,至今仍有4000多人无家可归。仓敷市一处河流决堤造成4600多户房屋被淹甚至被冲毁,全部或部分被毁房屋超过3万栋。灾情爆发一周过后,9县市仍有20多万户居民停水。日本政府启动紧急救灾机制,政府专项下拨20亿日元预算预备费,提前划拨中央财政转移支付费用等救助灾区,并计划制定补充预算支持灾区恢复,日本首相安倍晋三取消了原定访问欧盟等出访计划,连日奔赴灾区慰问并开展救灾调研。一些企业、行业协会也启动救灾行动。


洪灾打击了地方经济和日本产业链。日本NTT、KDDI等通讯电缆被毁,造成广岛、冈山等地通讯信号不良。日新制钢、王子制纸等工厂被迫停产,物流企业大和运输、佐川急便等因道路受阻致使一些物资积压。马自达汽车位于广岛县、山口县的两家工厂是其主力工厂,占到生产总量的60%,因零件运输线受阻,两家工厂一度被迫停产。三菱汽车公司位于冈山县仓敷市的工厂零件供应链断裂,也被迫停产多日。同时,日本西部工厂生产的零部件无法运出,也造成了东京周边等一些地区的工厂生产受到影响。西日本地区是蔬菜、水果产地,一些农田、大棚等被洪水冲毁,即将成熟的农副产品遭受损失,一些刚刚采摘的产品无法运出。据日本农林水产省初步统计,洪灾造成的农业损失超过436亿日元,渔业、畜牧养殖业等也遭受不同程度的损失。大阪蔬菜批发市场菜价陡增,7月12日出现黄瓜价格上涨81%,大葱涨价77%。


日本政府在救助灾民的同时,将恢复电力、交通等基础设施作为优先任务。日本经济产业省动员其他地区电力公司支援西部灾区,日本关西电力、中部电力、北陆电力等公司派出高压电源车和施工人员赶赴灾区。多家船运公司增加客轮班次弥补公路、铁路停运的损失。大型零售企业永旺集团、朝日饮料公司等纷纷向灾区捐助毛毯、奶粉、饮料等。多家保险公司已经启动灾害鉴定和赔付工作。但是,铁路、公路全线修复可能需要一年时间,居民重建被损房屋则需更多时日。


设施老化 机制松懈


日本每年夏季的台风、梅雨季节都会发生洪涝灾害,但今年特别严重,人员伤亡及经济损失已经成为继1982年造成299人死亡的长崎水灾之后最大水灾。如此重大的损失让人唏嘘之余不得不思考灾难背后的深层缘由。


突发恶劣气候是首要因素。在太平洋高气压和大陆高气压双重影响下的西日本地区,7月5日开始强降雨,造成14个府县93个观测点连续3天降雨量超过历史最高纪录,山口县岩国市24小时降雨量达343毫米,创当地观测史上最高纪录,多地3天降雨量超过3个月总和,“40年一遇”成为当地报道中使用最多的词汇。


除了气候原因之外,设施强度和避灾机制出现的问题也是灾情扩大的主要原因。首先是基础设施老旧。在此次灾害中,广岛、山口、冈山、爱媛等多地的小型水库、防沙坝发生垮塌,这些设施大部分是上世纪70年代、80年代建设的项目,泥沙淤积、设施老旧,难以抵御大规模山洪冲击。日本从上世纪70年代开始推动“国土维新”,大力加强公共事业等基础设施建设,中央对地方的财政投入持续增加,公共事业预算由1978年的5.5万亿日元增加到高峰时的9.8万亿日元,之后则出现年久失修。另有数据显示,日本高速公路建成30年以上的路段已经超过总线路的一半,近年来多次发生路基变形、隧道顶板掉落等事件,原因都是基础设施老化。此外,城市供水管路老化经常造成破裂事故,下水管道陈旧、排污能力下降等时常成为新闻。2018年日本所有高速公路公司的工程费用中维修支出均超过新建支出,也显示出设施老化程度之严重。


管理维护不足是造成灾情扩大的又一重要原因。冈山县仓敷市内的3条河流发生5处决堤,抢修时发现没有方案、没有土石方来源,甚至找不到河流宽度、深度的准确数据,仅有一纸目测的河道安全记录表。根据1997年实施的日本《河流法》,对于一级河流主管县政府应该制定每条河流的整备计划,定时维修管理并勘测准确数据,制定灾害抢修预案。但是,该县相关负责人承认,20年来疏忽了此项法定责任。日本媒体指出,上世纪90年代以后由于财力不足,公共事业的建设和维修投入下滑。据报道,2018年治水项目支出仅为7961亿日元,比1997年的1.37万亿日元大幅减少。日本国土交通省曾根据各条河流的不同情况制定过200年一遇、100年一遇的应对方案,但至今没有一条河流落实此方案。


防范不足 教训深刻


多地应对灾害意识不强,也造成了灾情扩大。日本气象部门在7月5日当天就发出警报称“大雨可能带来严重影响”,但很多民众并未对此给予足够重视。许多居民仍按老习惯待在家中,靠以前经验应对,结果灾害程度超过以往,不少人死于滑坡和泥石流。同时,有专家指出,日本政府的灾害预警机制也存在问题。在日本,大雨特别警报等防灾气象信息由气象厅发布,避难信息则由地方政府发布,但地方政府没有应对灾害的足够经验。虽然各地政府合计向大约600万居民发出“避难通知”,但这种通知不具强制性,不少人没有给予足够重视。一些市镇虽制定有应对山洪预案,但只是供政府职员参考,未向居民公开,灾后许多居民反映对预案毫不知情。虽然日本学校的防灾教育贯穿整个教育阶段,但防灾演练主要以防地震、防火灾为主,在应对水灾、泥石流等方面有所欠缺。暴雨来临时,民众个人防灾意识不及地震一般,可谓百密一疏。


建筑材质和质量也决定了其抗灾能力和水平。日本常用木材建设住宅,尤其在乡村地区,传统木造房屋亲近自然,仍很受欢迎。木屋虽在抗震方面能力有所提高,但由于地基不牢,横面强度不够,难以承受洪水或泥石流冲击,据介绍,很多钢筋水泥建筑抗住了洪水和泥土塌方,但木制房屋、老建筑达不到新标准,引发了二次灾害。此次洪灾中一些被冲毁的居民房屋多是年久失修的木制平房,很多达不到现有的防灾标准。


联想到6月18日大阪北部地震时,多处围墙倒塌砸死了老人及小学生,检查发现虽然2000年修订的《建筑基准法》规定围墙高度不得超过2.2米,每隔一段距离需要有支柱,且墙内必须有钢筋支撑。但事后检查发现,全国多处学校、公共设施及私宅的围墙达不到这一标准,致使灾情扩大。看来,法律、标准制定容易,落实标准,加强设施维护和人员演练才是保平安的关键。


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2018年07月20日 03:46
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