国外社科 理论研究

WTO程序机制改革的国际法思考

袁文坤

2020年02月11日 04:20

李雪平
《国际展望》2019年第6期

世界贸易组织(WTO)自建立起,就一直为世人所诟病,与之有关的改革建议常伴其左右,单边主义、区域主义和多边主义之间的争论也时有发生。本文拟在国际法范围内,澄清WTO程序机制的功能性缺陷及其法律本源,论证此类缺陷带来的法律后果,探讨完善WTO程序机制的关键路径,以期整体上提高中国对WTO改革的贡献,进而提升通过WTO体制规范和治理多边贸易秩序的能力和实力。

一、WTO程序机制的功能性缺陷及法律本源

在严格法律意义上,WTO程序机制包括组织运行机制、贸易监督机制和争端解决机制。虽然在过去20多年中它们各司其职、各尽其责,但也确实存在较为严重的功能性缺陷。

(一)WTO组织运行机制功能性缺陷的基本法根源

WTO组织运行机制建立在《马拉喀什建立WTO协定》(以下称《WTO协定》)这一基本法的基础上,其功能性缺陷因此凸显于成员加入条件要求和贸易谈判决策过程两方面。

第一,WTO成员的加入条件具有恒定性。根据《WTO协定》,任何国家在处理其对外贸易关系及《WTO协定》和多边贸易协定规定的事项方面拥有完全自主权的单独关税区,均可按其与WTO议定的条件加入WTO。但问题是在“它与WTO议定的条件”的规定中,加入时议定的条件能否随着该加入成员的国内经济体制改革和法律制度完善而进行及时修订?如果答案是肯定的,是否意味着此类修订将再次成为“与WTO议定的条件”?

第二,WTO贸易谈判决策过程表现为议而不决。尽管WTO成员都不能确定其他成员如何评估可能达成的结果,也不能确定最佳的替代方案,但均持有为自己争取最大利益的动机,也均希望最终能达成对自己有利的协议。在“协商一致”的决策方法之下,各自咄咄逼人的利益主张会导致谈判的无限期拖延。这种情况可能有损于各成员在WTO体制内的系统性利益,也可能招致来自其他国际组织包括政府间组织和非政府组织的压力。

(二)WTO贸易政策监督机制功能性缺陷的软法性依据

为确保各成员对外贸易政策和做法的透明度,WTO以三种具有自愿性质的形式建立了一套贸易政策监督机制:一是要求各成员履行通知义务,二是进行定期贸易政策审议,三是发布贸易监测报告。

在第一种形式下,WTO要求成员公布、通知在特定时期内变更或采用的新的与贸易有关的法律、法规、政策或做法。但这里必须注意的是,WTO没有详细规则或纪律要求有关理事会承担严格审核的责任,比如审核、评估WTO成员通知的具体措施与WTO多边协定之间的关系,因此也就从根本上忽视了对国际贸易政策监督的“第一层过滤网”。

第二种形式是依据《贸易政策审议机制》组织的“同行评议”。20多年来,WTO贸易政策审议不尽人意,主要表现在这样几个方面。首先,两份审议报告之间的分歧无法解决。其次,其他成员提交的“问题清单”的作用不足称道。最后,贸易政策审议的结果仅公开了事实。更为重要的是,贸易政策审议的结果不能作为履行各协定下具体义务或争端解决的基础,也不能据此向有关成员强加新的政策承诺。

第三种形式是由WTO秘书处组织编写和发布的警示性报告。2018年《贸易监测报告》披露了全球贸易决策的两大相悖趋势:一方面,WTO成员继续实施贸易便利化措施;另一方面,WTO成员的贸易限制措施不断增加,国际贸易局势愈发紧张,并产生了与之有关的国际贸易话语新体系。

(三)WTO争端解决机制功能性缺陷的规则困境

过去的诸多实践表明,WTO争端解决的效果并不尽如人意。

首先,WTO争端解决机制无法保证成员境内的政治指标权重不影响贸易争端的过程和结果,尤其不能消除贸易强国对发展中和最不发达成员在经济和政治上的双重干扰。尽管《争端解决规则与程序的谅解》(DSU)包含旨在帮助发展中成员或最不发达成员参与争端解决的专门条款或规则,但其语焉不详且富有弹性,在很大程度上不具操作性。

其次,WTO争端解决机制无法保证其裁决结果的执行效率,这主要表现在如何确定合理的执行期间及授权贸易报复等方面。根据DSU,WTO争端解决机制的工作止于敦促败诉方的主动执行或授权胜诉方采取贸易报复,但其执行过程大多都较为漫长且复杂难测。

最后,WTO争端解决机制缺乏发展的活力,尤其表现在与新技术和新议题有关的复杂案件上。随着科技的发展进步、贸易范围的扩大及贸易内容的增加,WTO成员间的贸易争端案件的数量及复杂性均持续增加,但在DSU的规定下,WTO专家组和上诉机构不得不应付持续增加的判例以及越来越复杂的技术证据。

二、WTO程序机制功能性缺陷带来的法律后果及平衡困境

在实践中,WTO程序机制的功能性缺陷带来了较为严重的法律后果,并由此将WTO体制置于危险之中。

(一)WTO成员间权利义务关系的变通和转移

WTO程序机制应是管理和实施多边贸易协定的重要保障,但其功能性缺陷带来了成员间权利义务关系的变通和转移。WTO监督机制从未对这种情况进行过评估,也不可能对这种情况施加任何影响;WTO争端解决机制对此束手无策,甚至有时不得不权衡国际政治联合势力的影响。就诸边贸易协定而言,它是乌拉圭回合谈判妥协的产物,在一定程度上反映了当时国际贸易发展不平衡的状况。随着时间的推移,一些WTO成员希望加入诸边贸易协定,这就需要依据《WTO协定》的相关规定,同诸边贸易协定的成员谈判,议定加入条件。但这种情况WTO必须进行监督,主要有两方面原因,一是成员间的权利义务关系从多边转移至诸边,二是在诸边贸易协定下形成的“小集团”霸权行为及其实践。

在区域经济一体化方面,WTO鼓励成员参加区域贸易协定或安排。而区域贸易协定委员会的审查权总体上是建议性的,而非强制性的。于是,区域贸易协定在促进贸易转移的同时,也造成了WTO成员间权利和义务关系的极端不平衡。

(二)WTO决策方法的公平失真与效率假象

WTO争端解决机制自建立以来就存在一个悖论:一方面,通过“反向协商一致”的决策方法希望提高争端解决机制的工作效率;另一方面,通过设立常设上诉机构,增加了争端解决的司法程序及与之有关的复杂性。

基于多边贸易规则,WTO体制运行时的“离心力”在维持自身平衡的同时,使那些贸易量大的具有“重力作用”的成员居于中心地位,而那些贸易量较小且竞争力较弱的成员则逐渐被边缘化,但WTO贸易监督机制并不涉及这一领域。鉴于贸易量和争端案件的正相关关系以及争端事项与多边谈判议题的正相关关系,WTO争端解决机制实际上也已成为多边体制“陀螺效应”的最大助力,加剧了成员间的贸易利益差距和贫富差距。

WTO鼓励的区域经济一体化的发展,导致不同层级、规模、紧密程度的自由贸易协定交叉并存。从当前的趋势和影响看,与其说区域贸易规则是对WTO多边规则的有益补充,毋宁说是对WTO体制的巨大挑战。

三、WTO程序机制改革的法律定位与实现路径

从内在需要看,WTO程序机制的改革应充分反映主权国家之间的贸易关系随当代科技发展而发生的质的变化及其对重塑国际贸易格局的重大作用。WTO《2018年世界贸易报告》指出, 数字技术有可能进一步降低贸易成本,为更加包容的贸易体制创造机会,提高操作效率。从外在环境看,WTO程序机制的改革应敦促并拓展与其他国际组织的合作领域和合作方式,共同应对气候变化、人权保护、反腐败等与国际贸易有关的事项,并能经受住国际政治关系变量的动荡和冲击。

(一)WTO程序机制改革与多边法律关系的严谨有序

正是基于国家主权,WTO所有成员在多边贸易关系的老问题和新议题上应具有平等的参与权、话语权和决策权,拒绝单边主义的贸易独裁和贸易垄断,审慎对待区域主义的“集团化”优惠待遇,发挥WTO程序机制的监督、协调和平衡作用,做到张弛有度,防止其成员间权利和义务关系的变通和转移。

第一,WTO程序机制应能公平、公正调配所有成员参与国际贸易的“机会资源”,扩大并强化对区域经济一体化措施的监督、审查和评估程序。尽管WTO鼓励区域经济一体化的措施对国际贸易具有正面效果,但也不能否认此类措施在WTO成员间造成的参与机会的差异,以及由此而产生的权利和义务关系的变通和转移。

第二,WTO程序机制在保障成员享有贸易权利的同时,应能预防或及时调整多边贸易关系中公共问题溢出的风险。在国际范围内,WTO成员的普遍性及其对国际贸易的影响,使多边贸易关系中的公共问题很容易成为国际性问题。而WTO体制运行的“陀螺效应”会在成员间造成贸易利益失衡、贫富差距拉大,多边贸易关系失衡和动荡,并极有可能影响国际和平与安全。

第三,WTO程序机制应能定期评估所有成员参与多边贸易关系的结果。参与国际贸易机会的平等并不意味着在过程或结果上的平衡,因为不是所有的发展中国家都已成功融入全球经济,也不是所有发达国家和发展中国家的所有人口都受益于国际贸易。

(二)WTO程序机制改革与多边实体规则的关键地位

在实践中,WTO多边实体规则的效力是其最大程度合法化,单靠自身显然是无法实现的,它还需要程序机制有能力维护、保障其应有的地位。

第一,调整或完善原有的程序规则,使改革后的程序机制能确保WTO成员在多边实体规则下权利和义务的平衡。

第二,增设针对实体规则适用的指示程序,使改革后的程序机制能促进多边实体规则的有效执行。

第三,专设国际政治风险的预警程序,使改革后的程序机制能保障多边实体规则的充分独立性。

(三)WTO程序机制改革与多边贸易体制的稳定发展

WTO程序机制的改革就是要推动并维持多边贸易体制的持续发展。

 第一,厘清国际贸易的新领域和新内容,以促进多边贸易关系的升级与完善。WTO程序机制改革应首先确认、尊重和维护成员间因当代科学技术发展而发展的贸易内容和贸易关系,顺应国际贸易格局因此而发生的变化,并为成员间未来的贸易关系提供稳定性和可预见性。

第二,具体问题具体分析,推动新议题的谈判和达成。WTO程序机制应审时度势,其功能也应有一定的弹性范围。WTO成员间的贸易关系应随着全球科技进步和国际经济社会的发展而增进、调整,WTO程序机制也必须面对并能协调解决此类新挑战和新议题。

结论

为了营造友好的关系和氛围,需要WTO成员在多边贸易体制改革问题上协调一致,而WTO程序机制改革无疑是该国际体制全面升级和完善的重要保障。

从当前及今后发展看,无论是主张WTO的宪政化还是国际贸易的人本化,无论是倡议促进WTO成员的经济发展还是夸大非市场经济的侵蚀作用,都必须确保改革的程序机制能明确反映市场化的力量和网络化的力量,都能给予WTO成员更多的自由和更公平的待遇,由此增强WTO体制的安全性和可预见性,确保国际贸易秩序的稳定性及全球经济决策的连续性。

就中国而言,需要从维护国家根本利益出发,厘清WTO三大程序机制之间的法律联系,运用避重就轻的战术,从WTO程序规则的缺陷入手,提出具体、详细且具有操作性的改革措施,由此逐步推进程序机制的完善,保障多边贸易关系的平稳有序与可持续发展,确保WTO基本原则及实体规则的关键地位,才能从根本上维护多边贸易体制的核心价值及演进中的国际贸易秩序。


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2020年02月11日 12:15
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国际关系研究中的历史社会学