解读中办、国办《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》
建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场
杨波
2025年08月26日 00:00
新华社碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》25日对外公布。
生态环境部相关负责人表示，这一文件充分彰显了我国积极稳妥推进碳达峰碳中和的坚定决心和有力行动。要准确把握加强全国碳市场建设的总体要求、主要目标和重点任务，加快建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场，为实现人与自然和谐共生的现代化提供有力支撑。
全国碳市场建设实现稳起步、稳运行
生态环境部相关负责人介绍，当前，我国已建立重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易市场和激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场。两个市场相互衔接，共同构成全国碳市场体系。全国碳市场建设实现了稳起步、稳运行，制度体系日趋完善，市场活力稳步提升，数据质量全面改善，推动全社会低成本减排的市场功能逐步显现。
从全国碳排放权交易市场来看，截至2025年7月底，全国碳排放权交易市场配额累计成交量6.81亿吨，成交额467.84亿元，价格“指挥棒”作用逐步显现。2024年纳入全国碳排放权交易市场的重点排放单位共计2096家，配额清缴完成率接近100%。
从全国温室气体自愿减排交易市场来看，2023年以来，生态环境部会同有关部门先后出台了造林碳汇、海上风电等6个方法学，完成首批948万吨核证自愿减排量登记。截至2025年7月底，累计成交核证自愿减排量246.03万吨，成交额2.08亿元。
这位负责人表示，经过不断探索和实践，全国碳市场建设统筹把握好节奏和力度，在考虑企业承受能力的同时，充分激发降碳内生动力，有力促进全社会形成“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识，行业高科技、高效能、高质量特征不断显现。
明确全国碳市场中长期发展的路线图
这份文件明确了全国碳市场中长期发展的时间表、路线图、任务书，提出了到2027年和2030年要实现的主要目标。
生态环境部相关负责人表示，要充分发挥市场功能，纵深推进全国碳排放权交易市场建设。根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类。建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度，明确市场中长期碳排放配额控制目标，逐步由强度控制转向总量控制，稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，建立配额储备和市场调节机制。
意见要求，积极发展全国温室气体自愿减排交易市场。国家应对气候变化战略研究和国际合作中心总经济师张昕认为，要聚焦碳达峰碳中和重点领域及绿色低碳零碳负碳关键技术，加快构建温室气体自愿减排项目方法学体系，为创造巨大绿色市场机遇奠定项目与减排量供给基础。同时，加快健全市场交易制度，加快丰富市场交易产品与交易主体，加强与其他资源环境要素市场机制的有效衔接。要强化市场监管，防范市场发生系统性风险，并积极开展国际合作。
此外，业内人士指出，要落实意见要求，逐步丰富市场要素，着力提升全国碳市场活力。全面加强能力建设，提高全国碳市场管理水平。
做好统筹工作推进碳市场建设
全国碳市场建设是一项复杂的系统工程，要坚持问题导向、目标导向，强化系统观念，统筹好市场和政府、长远目标和短期目标、整体和局部、国内和国际等关系，推动全国碳市场体制机制更加完善、数据可靠性更高、行业包容性更强。
比如，在统筹好有效市场和有为政府的关系方面，生态环境部华南环境科学研究所所长严刚认为，政府重在构建制度框架与风险防控体系，在设定碳配额控制目标、完善市场调节、平衡市场供需、加强市场监管等方面发挥作用。市场则聚焦资源配置效能释放，通过丰富交易产品、扩展交易主体等提升活力，激发内生动力，形成真实碳价信号。要平衡好“放得活”与“管得住”的关系，既要充分激发市场活力，又要加强监管，维护市场秩序，确保碳市场健康有序发展。
在统筹全国碳市场与地方试点碳市场衔接方面，严刚说，随着全国碳市场加快扩大行业覆盖范围，试点碳市场覆盖的行业和企业数量将逐步减少。这并不意味着试点碳市场发挥的作用逐步减弱，地方试点碳市场将继续发挥“政策试验田”的功能，在扩大覆盖范围、完善市场调控机制、创新监管手段、健康有序发展碳金融等方面先行先试，为全国碳市场建设发展探索经验。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长王海芹表示，在完善碳市场引领国内绿色低碳转型的同时，还应将碳市场作为对外开展绿色低碳发展合作的制度保障，在全国碳市场制度设计中坚持国际标准并预留对外接口，在开放合作和深入交流中提升国际影响力，发挥碳市场促进绿色发展跨国合作的桥梁作用，推动国内绿色低碳技术、产业等走出去。