生育的外部性与惠民政策
宋扬
2008年09月24日 10:17
摘要 :本文通过对生育外部性的分析,指出我国的惠民政策会导致农民多育,从而产生负的外部性,并提出了相应的对策
关键词 :生育 外部性 惠民政策
Abstract:Basing on the analysis of the external effect of the fertifity in China, the article explains China''s toshitami policy will lead to farmers to have large families, resulting in negative externalities.The author also put forwards some corresponding suggestions .
Key words:fertility;the external effect;toshitami policy
前言
生育是一种复杂的人口行为,生育率的高低,人口数目的多少,性别比的均衡,人口素质的转变都直接影响我国实现可持续发展,构建和谐社会。20 世纪 90 年代以来,中国人口连续多年实现了总和生育率低于更替水平,人口控制取得了举世瞩目的成就。实行计划生育政策30年来,全国少生了 4 亿多人。有效缓解了对资源环境的压力, 不仅让中国受益, 也让全球受益。面对这样的成就, 并不代表着我国计划生育工作就可以松一口气了。相反,在新的历史时期和发展阶段, 我国计划生育工作出现了一些新情况, 遇到了一些新问题。一 是低生育水平反弹已成现实。二是出生人口性别比居高不下。三是出生缺陷发生率居高不下, 人口素质令人堪忧。四是流动人口超生问题日益突出。国家人口计生委预测我国将迎来第四次人口出生小高峰。“新人口问题”使得低生育水平反弹形势严峻, 生育意愿与生育政策的矛盾更加尖锐。计划生育任务复杂艰巨然而手段却缺失弱化。普惠政策体现了中央对民生的关注, 但缺乏与计生优先优惠政策的兼容性,形成了孩子越多、好处越多的导向, 造成计划生育家庭心理失衡、利益受损。可见,中国的计划生育政策与人民的生育意愿之间还是有很大差距,国家为构建和谐设立的惠民政策直接影响了农民生育的经济利益。
一 生育的外部性
生育行为是一种具有较强外部性的行为。所谓外部性,就是指当某个 (些)人的行动所引起的个人收益或成本不等于社会收益或成本时,第三方(或更多方)在没有他们许可的情况下获得或承受一些收益或成本。即生育的成本和效用会 “外溢”,对他人和社会产生影响。当生育成本外溢时,就会形成对他人或社会福利的损害,是生育的正外部性。当效用外溢时,就会增进他人或社会的福利,则是生育的正外部性。对于生育行为,不同的产权关系下有不同的外部性,私有产权制度下,家庭拥有的自然资源是即定的,不会因为人口的增加拥有更多的自然资源。所以私有产权下,私人的生育成本和收益基本上与社会的生育成本和收益一致,负的外部性很少。而在公有制度下,公共资源被全体社会成员共享,出生一个人口就意味着占有一份公共资源,其他人享有的资源就会相对减少, 大部分的生育成本和收益都外在化在共同体中,所以外部性较强。
二 惠民政策对生育外部性的影响
十六届四中全会明确提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务,为了实现这些目标。国家采取的一系列惠民政策。这些政策的主旨可用授利于民、造福于民、方便于民来概括,分别覆盖了农民增收、改善公共服务和社会管理等方面。这些初衷惠及全民的政策一定程度地导致了惠民政策与若干基本国策在导向上的不一致,尤其对当前正处敏感时期的计划生育工作的影响较为明显,对农民的超生多生产生直接影响。
1. 促进农民增收方面政策来看
为了解决农民增收问题,中央对农村的免税和补贴政策力度一直在加大。先是2002年免除农民的“三提五统,2004年开始减免农业税,同年又开始实施直补和间补,一减一补,明显地提高了农民的现今收入。在农村地区,城市化或者工程占地补偿中,采取的是按人头发放政策,而且增收政策一视同仁,超生和计划内生育的享受一样待遇。有的农民超生后所交纳的社会抚养费低于人均征地补偿费,超生仅计算直接经济效益也“产出大于投入”。
例如:重庆沙坪坝区沙坪村,按照2005年拆迁补偿政策,每人除占地补偿费2万元外,还可得到集体资产分配、青苗林木补偿、安置房盈利等,共计3.43~3.78万元/人。而该区的计划生育政策规定违法生育一个孩子需交纳社会抚养费2.9~3.1万元。这意味着每超生一个可获利约2.6万元,出现了“少生受穷、多生快富”现象。湖南省湘潭县某乡,因为工业园区建设,有9个村的土地要被征用。由于“按人头分配土地收益”的村民自定制度,每个超生小孩能带来约10万元的净收益(土地补偿减去超生缴纳的社会抚养费)。因此,最近两年这9个村的计划外生育率陡增。
2 改善公共服务方面政策来看
在教育方面。2004 年开始实施教育“两免一补”政策,2006 年开始全部免除农村义务教育阶段学杂费,在相当程度上降低了群众抚育子女的成本。而享受政策的八类人群的划分标准主要就是“经济困难”。目前享受政策的农村贫困学生多数来自双子女或多子女家庭,有相当数量属于违法生育子女。农民容易产生一种思想,读书不要钱了,超生的孩子国家还要一视同仁地补助学费,违法比守法更划算。所以部分低收入家庭违反政策多生育就会直接收益。例如在重庆忠县的局部调查表明,享受政策的农村贫困学生中,属于违法生育的占到1/3,属于未交清社会抚养费的占1/10。
在农村最低生活保障上方面。2006年全国的人均月保障标准达70.3 元/人/月,已经高于计划生育奖励补助金(50 元/ 人/ 月),且是即时可得,没有60岁以上限制条件。与惠民政策相比,,独生子女家庭的奖励扶助相对力度不大。许多基层调查都表明:多子女家庭生活水平仍普遍高于独生子女家庭,因此有这样一种说法:“多生孩子,先穷后富;少生孩子,先富后穷”。对农民来说不进行计划生育反而收入更高。
在卫生方面。补贴政策中不但没有对符合计划生育政策方面的区别对待政策,还人为设定了不利于执行计划生育政策的障碍。如农村合作医疗政策明确排除了计划生育手术后遗症对象,其治疗费用不纳入报销范围。如果进行计划生育留下后遗症,就意味着个人加大了生育的成本,而在农村医疗政策中却不能收益。
在惠民政策中,独生子女家庭的特殊优惠或优先优惠都没有体现。多生育反而会增加收益,生育也类似一个博弈的过程,家庭决策者会从自己的家庭利益出发,选择自己的理想子女规模。他们认为生育的成本大于收益就选择少生,反之,当生育的成本变小,效益加大时就会多生孩子。人人都从自己的最大利益或最大效益出发。几乎不考虑社会成本,这样就会带来许多社会问题,形成生育的负外部性。如社会要增加投资创办教育,就业等公共设施,增加对公共资源的耗费。人口规模无限制的扩大,生育率的反弹,性别比的失衡又会导致一系列社会问题。从而影响社会的和谐和稳定。
三 解决办法
按照新制度经济学的观点,制度是约束人们行为及其相互关系的一套行为规则。它包括正式制度和非正式制度:正式制度是指人们有意识创造出来并通过国家等组织正式确定的成文规则;非正式制度则是指人们在长期的社会交往中逐步形成、并得到社会认可的一系列约束,包括价值信念、伦理道德、文化传统、风俗习惯、意识形态等。人类的行为是在一定的制度约束下进行的,制度环境变化了,人们预期的收益也会发生变化,理性人的行为和观念也就会改变。
生育是一个特殊的社会行为,生育行为的外部性不可能通过私人之间的协商来解决,也不可能通过市场来调节,只有靠制度解决,政府应建立一些措施,对实行计划生育的群众给予一定的优惠。
1建立协调机制让普惠政策倾斜向实行计划生育的人群。加大计划生育利益导向机制建设。
明确计划生育为惠民政策的上位政策,建立基本国策协调机制。从普惠制惠民政策的各个方面加强人口和计划生育利益导向机制建设,确保计划生育家庭的优先优惠。国家应明确惠民政策的制定应有基本国策的主要执行部门(计划生育部门)参与。同时,建议国家对已经实施和正在制定的各种惠民政策与人口和计划生育工作的导向冲突加强调查研究并据此做出修改调整。在政策调整中,
应从惩、奖两方面加大计划生育利益导向机制建设,明确规定对合法生育子女和违法生育子女在政策享受标准上实行差别对待政策,不符合计划生育政策者在享受国家补贴方面应显著少于符合政策者,以利形成政策的正确导向。实施城镇职工养老保险、农村合作医疗、低保及医保等制度中,应在统一基本国民待遇标准的基础上,明确对计划生育家庭及其成员的具体倾斜政策,确保在普惠制政策施行后能让计划生育家庭待遇更高。
2计生部门参与到受惠对象的确定和直接的施惠工作中。形成部门间联动和信息共享。条件成熟时可以以计生基层网络为基础建立基层公共服务。
计生部门参与到普惠制政策受惠对象确定工作中,相关部门都应以此信息共享账户为基础进行管理,并将可能涉及计划生育工作的信息通过平台及时通告给计划生育部门。可以通过计划生育网络建立个人申报,村民评议,如户调查,逐级审核,三榜公示确认回访的惠民政策享受资格程序等。通过这些措施,确保计划生育在惠民政策中全面贯彻实施。
3通过非正式制度的创新和变迁,降低正式制度的实施成本,保证制度的有效实施。
非正式制度主要是由文化遗传和生活习惯累积而成的,并非理性的按排,,也没有一套强制性的实施机制,而主要靠人的自觉来维持,但这并不意味着非正式制度不重要。非正式制度渗透到社会生活的各个领域,调节人们行为的大部分空间,其作用范围远远超过正式制度。计划生育部门应通过多种形式,对育龄夫妇进行宣传教育,帮助他们在潜移默化中转变生育观,实行移风易俗,为计划生育制度的贯彻实施创造良好的社会文化环镜。
参考文献
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3邬沧萍,穆光宗·中国人口的现状和对策[M]·北京:清华大学出版社, 1998·
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2013年09月28日 01:47
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