深刻把握以县域为重要切入点扎实推进 城乡融合发展的三重逻辑
管理员
2023年11月27日 09:10
杨颖 虞洪
《四川日报》2023年11月27日
省委十二届四次全会审议通过了《中共四川省委关于深入贯彻习近平总书记重要指示精神以县域为重要切入点扎实推进城乡融合发展的决定》。全会指出，推进城乡融合发展，事关中国式现代化全局，事关贯彻新发展理念、构建新发展格局，事关实现全体人民共同富裕，意义重大而深远。我省以县域为重要切入点扎实推进城乡融合发展，具有深刻的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑，其核心要义是把城市和农村放在平等的地位并作为一个有机整体进行系统谋划，立足已有工作基础和现实条件，挖掘好潜力空间、利用好战略机遇，充分彰显城乡功能优势和各自特色，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。
历史逻辑：推进城乡融合是时代赋予的重大命题
推进城乡融合，是对马克思主义城乡关系的继承和发展，是对乡村发展规律、乡村价值的尊重和体现，更加强调在补农业农村短板的同时，凸显乡村长处、完善城市功能。新中国成立以来，城乡关系的演进脉络高度契合了“自然顺序论→城市偏向战略→乡村城市战略→协调发展论”等经典城乡关系理论所揭示的客观规律，又折射出国情社情发展、国家战略调整和外部形势的变化，总体带有明显的阶段性特征。四川顺应国家战略步伐推动城乡发展，既具有全国共同性的阶段特征，也具有四川的特点，审视新中国成立以来四川城乡关系的重大变动，可以分为两个重要阶段：一是改革开放以前主要以重大制度安排和特殊事件促进城乡二元关系形成，二是改革开放以来主要通过重大改革和发展战略改善城乡关系。
总体来看，从“统筹城乡发展”到“城乡一体化发展”再到“城乡融合发展”，本质上是一脉相承的，体现了城乡发展理念、思路和政策的不断升华和完善。就全国来看，城乡融合发展是中国式现代化的重要标志，是破除城乡二元结构、拓展高质量发展空间、实现全体人民共同富裕的关键抓手；就四川而言，既有大城市、又有大农村，城乡差距与区域差距交织叠加，城乡二元结构尤为明显，推进城乡融合发展任务尤为艰巨和紧迫，推动城乡融合具有现实而深刻的时代背景和重大而深远的历史意义。
当前，四川正处于工业化由中期向中后期转型推进期、城镇化加快推进期、农业现代化提质增效期、信息化动能释放期。对标党的二十大部署要求，紧扣省情实际和发展阶段性特征，省委十二届二次全会明确提出“四化同步、城乡融合、五区共兴”发展战略，推动新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化在时间上同步演进、空间上一体布局、功能上耦合叠加，加快推进城乡融合发展，促进省内先发地区同欠发达地区协同共兴。推动城乡融合是持续擦亮四川农业大省金字招牌的强大动力、是全面推进乡村振兴实现共同富裕的有力抓手、是开发乡村多重价值推进区域协同的有效途径、是破解现实瓶颈制约增强发展韧性的关键力量、是建设坚强有力的国家战略大后方的必然要求；推进城乡融合有利于城市基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖、现代文明向乡村传播，有利于优化城乡空间格局、畅通城乡要素流动、缩小城乡发展差距，加快形成繁荣农村与繁华城市相得益彰、农耕文明与城市文明交相辉映的新型城乡形态。
理论逻辑：县域在城乡融合发展中具有天然优势
2021年中央一号文件提出“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”“推进以县城为重要载体的城镇化建设”等任务，习近平总书记也多次强调，“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点”“率先在县域内破除城乡二元结构”。以县域为重要切入点推进城乡融合发展的理论逻辑在于，县域作为区域发展的一种特定形式，在区位特征、治理体系、功能地位等方面具有独特的天然优势。
从区位特征看，县域位于城市和农村区域的结合部。县域涵盖城和乡，既拥有县城的综合承载能力，又拥有广阔的农村发展腹地，并通过作为纽带的乡（镇）形成具有内在紧密联系的合理圈层结构，其城乡空间结构的互补性、城乡社会结构的衔接性特征决定着县域具有独特的兼容性优势，是密切城乡连接、实现城乡共荣的关键环节。
从治理体系看，县域处于宏观与微观政治的交汇处。在我国发展历史进程中，长期以来县域就是国家治理的基本行政单元。习近平总书记曾深刻指出，“县一级承上启下，要素完整，功能齐备，在我们党执政兴国中具有十分重要的作用，在国家治理中居于重要地位。”县域既具有相对完备的治理体系和政治功能，又具有政策制定和资源统筹的能力，在国家战略和基层实践之间具有承上启下的重要作用及因地制宜优化政策资源配置的独特优势。
从功能地位看，县域居于城市和农村要素的中转站。县域连接城市、服务乡村，城乡空间的异质性让公共服务、人才、资本、现代文明和信息等城市要素与土地、劳动力、乡土文化、农副产品和生态环境等乡村要素既具排斥性又具互补性，县域具有空间网状布局和城乡双重要素禀赋特征，是城乡要素双向流动的重要载体，对于畅通城乡要素循环、构建城乡经济共同体具有重要意义。
而且，四川是全国县级行政区数量最多的省份。一方面，县域在全省地位尤为突出，全省128个县域（含县级市、不含区），超过一半的人口居住在县域；另一方面，县域发展不充分问题突出，县域空间规模、人口规模、经济规模均明显低于全国平均水平。可以说，四川城乡融合发展不充分、不均衡问题很大程度上由县域发展水平所决定。因此，县域是推进城乡融合的主战场。
现实逻辑：系统推进是实现城乡融合的关键所在
全会既瞄准四川推进城乡融合发展面临的现实短板制约“对症下药”，又着眼未来发展趋势构建理想城乡关系的战略需求“统筹施策”，围绕“兴产业、活要素、优服务、强治理”，提出着力写好要素、产业、设施、治理“四个融合”大文章，统筹推进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和协同发展，描绘出了走出符合中国式现代化要求、具有四川特色城乡融合发展新路子的美好蓝图。
着眼解决流动不畅问题，推进要素融合。市场机制是推动生产要素流动和促进资源优化配置的基本运行机制，但在城乡二元结构下，城乡之间的要素流动往往面临多重制度壁垒。改革开放以来，在市场机制的作用下，四川无论是城乡要素流动的规模，还是流动的范围、程度均大幅提高，城市资本、技术、人才下乡从事农业农村资源开发和乡村产业发展的现象越来越明显，但人才、资金、土地等要素尚未在城乡间实现充分双向自由流动，要素由农村向城市流动的规模和程度远远大于城市要素流向农村的规模和程度，二者之间不均衡和不对称的问题仍然较为突出：劳动力流动上，普遍存在青壮年劳动力大量流出和人才“引不进，留不住”并存的困境，农村“老龄化”“空心化”问题尤为突出。土地流转上，农村承包地、宅基地、集体建设用地未能有效盘活，建设用地大量闲置与发展用地保障不足并存。资金流通上，农村金融市场培育和发展滞后，农村资金外流严重，社会资本进入农村的“弹簧门”“玻璃门”还没有完全破除。因此，针对城乡要素平等交换政策限制与市场分割的双重阻碍，全会紧紧扭住“人、地、钱”三个关节点，致力于破除以土地为主的农村资源大量闲置和低水平利用制度瓶颈、营造城市人下乡和农民工返乡创业就业的良好制度环境、健全社会资本入乡和金融支农的引导制度，有序引导人才到农村、资金到农村，让农村土地资源得到充分开发利用。
着眼解决联动不足问题，推进产业融合。城乡产业融合均衡发展是实现理想城乡关系的基础支撑。产业是社会分工和生产力不断发展的产物，它随着社会分工的产生而产生，并随着社会分工的发展而发展。农业是工业、服务业发展的基础，工业是农业、服务业发展的加速器，服务业为农业、工业发展提供信息、金融、物流等配套支持和品牌营销、旅游等增值渠道，三者具有内在的依赖、互补、互促关系。但是，从产业链条看，产业环节缺失、产业链短、产业体系不均衡导致城乡产业浅度融合和同质化。从产业结构看，城乡产业间发展不均衡造成城乡之间产业出现浅层次融合和同质化发展问题。特别是在乡村旅游休闲业发展过程中，已经出现了显著的同质化倾向，导致大量乡村建设用地等资源的浪费。因此，针对城乡产业链条不完备与体系不均衡的双重短板，全会着眼于增强城乡经济联系，畅通城乡经济循环，充分发挥农业大省的资源优势，推动现代农业、现代工业、现代服务业协同发展、融合发展，从而实现三次产业协同增效，并把产业增值收益更多留给农民。
着眼解决供给不均问题，推进设施融合。随着城乡关系的变迁，城乡居民福利一体化、趋同化要求不断加大，但自上而下的公共品供给机制导致城乡公共品出现了供需矛盾。从城乡基础设施来看，覆盖面和管护水平差异大。城市在水、电、路、气、讯和快递物流等方面都较为完善，居民日常生活十分便利，但乡村基础设施短板依旧明显；城市管护机制较为完备，而农村基础设施普遍存在“重建设，轻管护”现象。从城乡基本公共服务来看，资源分布总体呈现“城挤、乡弱、村空”的现状。城乡社会保障水平差距大，农村社会保障标准较城市整体偏低，同等档次的低保、特困救助，农村比城市普遍偏低。因此，针对城乡公共品供给效率递减与结构失衡的双重瓶颈，全会致力于缩小基础设施“硬差距”，加快填补公共服务“软落差”，从而不断提高城乡基础设施完备度和公共服务便利度。
着眼解决管理不优问题，推进治理融合。在“坚持农业农村优先发展”的指引下，我省在干部配备上优先考虑、在要素配置上优先满足、在资金投入上优先保障、在公共服务上优先安排，全省乡村治理效能得到大幅提升，但与全国相比，随着乡村人口老龄化加剧，广大丘陵、山区“空心化”现象突出，自治能力弱，加上乡村利益主体多元化、利益复杂化的发展趋势，对传统乡村治理机制形成了新的挑战。因此，针对城乡协同共治需求增加与治理难度加大的双重压力，全会致力于强化党建引领、文明善治和法治保障，通过优化县乡村三级治理体系、提升基层治理法治化水平、推进县乡村治理数字化，推动城乡全社会成员获得感、幸福感、安全感的全方位提升，以高效能治理促进高水平融合。
（作者分别系四川省社科院院长、教授，四川省社科院农村发展研究所副所长、研究员）
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