探析我省村级债务成因及化解对策
管理员
2023年11月27日 09:18
胡勇 刘金华
《四川日报》2023年11月27日
近年来，我省各级党委政府高度重视村级债务的清理、化解与防范工作，村级债务总体规模得到较好控制，化解急难债务成效明显，但仍存在一些不容忽视的问题。在推进乡村振兴过程中，化解与抑制村级债务对构建宜居宜业城乡环境、推动城乡产业深度融合具有重要意义。笔者近期深入我省部分地方48个村进行调研，就化解与抑制村级债务提出六条建议。
我省村级债务类型及其成因
村庄建设过程中形成的债务。以修建村公路形成的债务为例，主要有两类：一是经村规划、申报，然后由县级主管部门核准、审批的项目。如德阳市某村修一条8公里的通村公路，规划立项审批后，需要资金200万元，资金来源比例为省级财政专项资金100万元，县财政配套90万元，村配套10万元（以村劳动力出工计算），项目由该县交通运输局负责监管，由该村负责项目实施（业主）。村公路修完结账时，省级专项资金全部到位，县财政配套70万元，村级配套出工不够，影响进度，施工单位另请民工代劳或机械施工完成，产生4万元出工费，共计形成24万元债务。二是非经规划申报审批的项目，临时行政安排或特殊突发情况修建的道路。如南充市一村召开全县现场经验交流会，但有一段通村公路影响车辆进出，于是村里就临时找人修建，共耗资约5万元，因为该项目没有经过规划报批，形成的5万元债务至今未支付给施工方。实际上，村庄建设进程中修建其他基础设施形成债务的成因与修路债务的成因类似。
村集体经济投资失败产生的债务。村集体经济发展过程中，由于经营不善、超前投资等因素，导致村集体负债。调研发现，绵阳市某村在发展集体经济过程中，由于市场不确定性等因素，导致集体在投资养猪项目时失败，银行借款有40万元左右，主要用于养猪场配套设施建设与购买猪崽，本金一直没有钱还，每年仅支付银行利息，已有6年。类似的村集体投资超前或失败的负债行为，导致村集体信誉下降，也可能导致村集体经济组织陷入财务困境，难获得新的融资，乡村振兴与共同富裕压力增大。
财务工作不规范放大的债务。一种情况是财务工作不规范导致部分村级债务放大。调研中了解到，市县在整理统计村级债务过程中，发现财务做账不规范，存在放大村级债务的情况。如遂宁市某村“一事一议”项目结算完成后，“专项应付款”的经费结余没有进行财务处理，实际上是村里的盈余，却做成了村级负债。类似这种财务不规范问题，既影响了村集体经济组织健康发展，也影响各级党委政府决策。另一种情况是财务工作监管不到位增加村级债务。在村级财务没有纳入“三资”（资源、资产、资金）平台中心系统之前，财务监管很不到位，存在虚假记录、超预算开支、乱开支等情况。
特殊情况产生的债务。一是农业税费时期为村民垫付的债务。在农业税费没有减免之前，有少数村民因各种原因没有上交农业税费，村里为完成当年征收工作任务硬性考核指标，以村名义借款把拖欠的税费上交给乡镇。国家取消农业税费后，明文规定不允许向农民征收农业税费，但之前欠交农业税费的村民一直没有把村“两委”垫付代缴的费用还上，村里也没有钱偿还这笔欠款。我省于2010年启动了个人垫交税费债务化解工作，省财政拨付化债激励性财政补助资金进行清理，但目前依然有部分未化解掉的税费债务挂在村账上。二是应急工作与特殊任务产生的债务。为应对脱贫攻坚、疫情防控和其他特殊情况等产生欠款，该类债务化解面临着事出有因、偿还无期的困境。
化解与抑制村级债务的对策建议
一是开展偿还债务正确观念教育。对于村债，不论是该村所属的县级相关部门，还是村干部与老百姓，均需树立正确的债务观。对化解存量债务，村“两委”要坚持“新官理旧债”，把化解村级债务摆在重要位置，增强还债的责任感；村民要认识到，一旦本村有了盈利收入，就有义务偿还债务，避免发生居民代表大会或全体村民大会表决时拒绝偿还旧债；政府部门对由于配套资金不到位、临时性行政工程项目等原因造成的债务，应统筹解决。对于防止新增债务，应建立健全村级举债申报审批制度，坚持“谁审批、谁负责”“谁举债、谁偿还”“谁职责、谁负担”的原则，严格追责制度。
二是通过核销方式消除部分债务。针对被放大的不实债务和通过村民代表大会可以核销的债务，建议采用如下核销方式：由县乡镇统一甄别村级债务账目，尤其要甄别可能被放大的债务账目，通过调账、合账等方式销掉被放大的村级债务，同时开展村级财务人员培训，提升村级财务人员工作能力；针对债权人不实、债权人自愿放弃债权等情况，与相关债务关联人深入沟通后，经全体村民大会表决同意，可以核销掉部分欠款；农业税费时期，村级欠原乡镇（街道）的农民负担的历年农业税欠款，建议通过上级财政统筹化解；上级财政已经统筹化解的债务，或者其他渠道已经处理掉的债务，如通过项目建设或者救灾救济的形式处置了的债务，建议可以直接核销处理。
三是将债务关系从三元变为二元。对于管理体制不清、配套资金不足的工程性三角债务问题，名义上是村级债务，实质是上级部门财政“欠债”，什么时候能偿还完全取决于财政资金什么时候到位。从账目上看，这笔债务不仅显示在村级账目上，也显示在负责资金配套的相关部门账目上，实质上形成了双重负债，放大了债务总量。这种形式的三角债在村级债务中不在少数，建议统一出台文件，规范清理，将债务的三元关系变成二元关系，即“财政配套的相关部门与施工单位之间”的债务关系。
四是增强村集体经济的发展能力。大力发展村集体经济，壮大村集体经济积累，既是乡村振兴的重要方向，也是偿还村级债务的最重要出路。按照“中省尽力补助、市县适当投入”的原则，对纳入扶持范围的行政村给予财政支持，引导市场资金投入，同时推出“惠农担·兴村贷”等农村集体经济的融资渠道，解决农村集体经济融资难题；评估并调整“贫困村产业扶持基金”的用途，将其更名为“村级集体经济发展基金”，用于发展种植业、养殖业、农村电商、农旅结合等产业业态；将财政投入建设形成的国有资产，按规定程序依法委托给农村集体经济组织持有、管护和经营，其收益归农村集体经济组织所有；在实施固定资产投资管理的小型村庄建设项目时，对于负债较多、村集体经济较为薄弱的村，依照《乡村建设行动实施方案》的“简易审批、可以不进行招标”的有关要求，直接通过协商约定方式由村集体组织参与实施，对于必须通过招标，在设置招标条件时，建议充分考虑属地村民参与务工增加收入，在同等条件下，优先考虑本村村集体组织有机会参与财政投入项目的建设与管理。
五是盘活村集体闲置资源与资产。城市化进程中增加了大量农村集体闲置资源资产，通过资源盘活利用、引入新的发展要素、资源合作利用等方式，化解村级债务。一要摸清村闲置资源资产，根据资源资产种类、利用状况、闲置时长、权属等情况，把农村闲置资源资产划分为闲置宅基地、闲置农房、闲置或低效耕地、闲置荒山、闲置可利用的林地、闲置农业设施和农业产业项目、闲置农机具、闲置水面和滩涂等类型，做到底数清、情况明，把资源变成资产，把资产变成资金。二要找准盘活路径，创新“一村一策”创收模式，偿还债务，这既可以累积偿还村级债务，也可以谋划村级发展。
六是按合适比例偿还村集体债务。针对造血能力不足、存量债务多的村集体，债务偿还方式需要根据村情制定还款目标、分步化债。科学合理制定还款目标。统筹兼顾发展所需、村民所盼、债主所要，制定还款目标、分步还债；合理制定每年还款比例，兼顾公平与发展，稳步推进；加强还款清零过程中的监管监督。落实“村财镇管”制度，统一监管，扎实推进分步偿还计划落实情况。把村级财务纳入“三资”平台中心系统，坚持和完善“四议两公开”制度，做实村民监督，防止分步偿还落空。
（作者单位：四川省社科院，本报告系四川省哲学社会科学规划重大项目“四川促进共同富裕的实现路径研究”阶段性成果）
- upload/images/2023/11/27/6739211a-62f4-46e8-83d0-15401cc36b8d.jpg