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专访世行专家张春霖:如何以竞争中性为原则推动中国国企改革

宋扬

2019年03月25日 03:01

澎湃新闻

3月5日,国务院总理李克强在作政府工作报告时说,要下大气力优化民营经济发展环境。坚持“两个毫不动摇”,鼓励、支持、引导非公有制经济发展。按照竞争中性原则,对各类所有制企业平等对待。

那么,如何以“竞争中性”为原则推动中国的国有企业改革?世界银行集团金融、竞争力和创新全球业务部首席民营经济发展专家张春霖在接受澎湃新闻(www.thepaper.cn)记者专访时表示,国企要尽可能把自己的商业性业务和非商业性业务分开,加强预算管理,政府按照竞争中性原则“花钱买服务”。

澎湃新闻:“竞争中性”这一概念的具体含义是什么?起源自哪里?

张春霖:竞争中性(competitive neutrality)原则针对的是政府行为,其要害是说政府的行为对市场竞争的影响应该是中性的,所谓“中性”,就是说不给任何市场参与者,包括国企,带来“不当竞争优势”(undue competitive advantage)。

为什么非要说“不当”呢?因为有些政府行为可以改变企业的竞争优势但并无不当。比如说政府提高了环保标准,就会使那些环保做的比较先进的企业获得额外的竞争优势,但这没有什么“不当”。而如果政府给某个企业发放补贴,这个企业就会得到“不当竞争优势”。

竞争中性的理念最初是澳大利亚在1996年提出来的,后来由经济合作和发展组织(OECD)进一步发展和倡导,现在已经是一个在国际上被广泛接受的原则。竞争中性原则和OECD倡导的国企公司治理准则也是一致的,因为公平竞争的外部环境是国企公司治理的重要内容。

2011年开始,OECD发表一系列报告推广“竞争中性”原则,并给出了更具体的界定。要实现竞争中性,政府必须重点做到什么?其内容大致可概括为四个方面:第一、在国企承担公共服务或公共政策职能的情况下,对其成本要给予公平、透明的补偿。第二、在税收、监管、政府采购等方面平等对待国企和其他企业。第三、在国企债务融资方面,保证国企不受益于国家的显性或隐性担保。第四、在国企股权融资方面,国家作为股东要求国企提供与市场投资回报率相当的国有资本回报率。

澎湃新闻:“所有制中立/中性”也是近期谈及国企改革经常被提及的词汇,这个概念与“竞争中性”有什么区别?

张春霖:我在两类文献中看到过“所有制中性”(ownership neutrality)这个概念。一类是讲税收的,其中有一个概念叫CON(capital ownership neutrality),可以翻译为“资本所有制中性”,针对的是税收体制:有一些税收体制不影响资本所有权的已有格局,对资本所有制的影响是中性的。第二类是讲国际贸易的,比如我看到美国韦恩大学的秦娅教授写的关于WTO的论文就说WTO规则是所有制中性的,也就是说WTO的贸易规则对各种所有制的企业普遍适用,没有歧视。我也看到有的政府官员用这个概念,我理解他们主要是想强调不要歧视国企。

这两个概念当然不是一回事情,但是相互联系的。国际贸易体系确实讲所有制中性、不支持所有制歧视。即使跨太平洋伙伴协定(TPP)——现在叫跨太平洋伙伴全民进步协定(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP)——也没有说不许国企参与,也没有要求成员国必须把国企私有化。越南、马来西亚都有大量国企,也都参加了CPTPP。

但不能因为国际贸易规则讲所有制中性,就以为一个国家的国企不管得到政府什么特殊优待,别人都得接受,不然就是歧视。所有制中性的前提是竞争中性:一个国家的政府必须首先保证自己的行为不给自己的国企带来不当竞争优势,然后才可以指望国际贸易体系接纳自己的国企。比如CPTPP,越南、马来西亚的国企可以参与,但前提是它们都承诺遵循CPTPP关于国企的一套规则,而这些规则的精神就是竞争中性。

把国企单独拿出来说事,是不是一种歧视呢?比如CPTPP为什么要专设一章给国企制订规则?不是歧视。其中的道理简单来说,就好比裁判员让自己的儿子到场上和别人比赛,人家对你特别关注甚至要求回避,不是歧视,是公平竞争的需要。根本的原因是,别的企业的所有者都是老百姓,而国企的所有者是国家。

澎湃新闻:结合当前中国的情况,如何才能做到“竞争中性”呢?

张春霖:这个问题也可以换一种问法:当前中国的情况下,政府的哪些行为给国企带来了不当的竞争优势?最近国务院已经提出要“按照竞争中性原则,在招投标、用地等方面,对各类所有制企业和大中小企业一视同仁”。除此之外,肯定还有很多其他方面是需要改革的,但我觉得至少还有三个方面比较重要:

第一是国有资本管理。要做到竞争中性,国家需要对投入国企的国有资本总量的增长率进行调控,并且要求国企给国家提供一个与市场水平相当的回报率。为什么?因为简单来说,民企是老百姓用自己的钱开办的,国企是国家找老百姓要了钱开办的,所以,投入企业的国有资本增长快一些,国企获得的股权资本就多一些,杠杆率一定的情况下可以控制的经济资源就多一些,留给非国企的相应就少一些。所以国家事实上有能力决定全社会的经济资源有多少进入国企,多少留给非国企。这是影响两类企业竞争是否公平的一个关键因素。

国家把国有资本投入国企,国企面对的融资成本也很重要。如果国家事实上不怎么在乎国有资本的回报是否达到市场水平,国企就比非国企更不怕赔钱。比如说,在招投标方面如果有歧视性的规则或行为,当然会影响公平竞争;但即使招投标程序、过程本身是完全公平的,也不一定会有公平竞争。如果国企有国家财力支撑,财大气粗、不怕赔钱,非国企还没有进入招投标过程,实际上就已经失去了公平竞争的机会。银行信贷也是一样,即便银行真的像人们期望的那样,对所有企业一视同仁,如果国企可以从国家那里得到充足的、低成本的股权资本甚至其他特殊照顾,任何人开银行当然也都还是会青睐国企。

第二是补贴。要做到竞争中性,必须清理各种补贴和补贴性质的优惠政策。

第三是社会地位。要做到竞争中性,政府需要对国企和非国企一视同仁。这当然属于“中国特色”的问题。但中国目前的现实情况,各级政府部门、各类国有机构包括金融机构,都是需要从非经济角度考虑问题的。非国企尤其是内资民营企业的社会地位,事实上在很多方面以各种有形无形的方式影响它们的经济地位。这个事情过去比较困难,现在不一样了,民营企业和民营企业家都是“自己人”。既然都是自己人,就需要采取措施,把这个理念贯彻落实到各个方面去。

当然这只是我认为比较重要的三个方面,不是一个完整的改革任务清单。要搞清楚当前中国的情况下政府的哪些行为给国企带来了不当的竞争优势,需要首先制订一个中国自己的、更具体的竞争中性标准,然后按此标准对照实际情况,做一个全面的“差距分析”。

澎湃新闻:OECD等发达国家的国企和中国的国企有何不同?

张春霖:各国都有自己的特点,但就OECD国家的总体情况来看,我感觉最大的不同是三个方面:

第一,国企在经济中的比重或重要性,我们中国在全世界是独一无二的。根据OECD的39个国家报告的2647家商业性国企的数据,这些企业2015年底的市值为2.4万亿美元。相比之下,2015年底中国仅非金融国企就由16.7万家,所有者权益48.2万亿,约合7万亿美元。

第二,我们的国企无处不在。国务院国资委领导最近一个讲话提到,国民经济398个行业,380个行业中有国企。OECD国家的国企集中在具有网络性质的公用事业,包括供电、供气、交通运输、电信等行业。在39个国家报告的2647家商业性国企的市值总额中,这些行业占全部51%,在职工总人数中占70%。其次最大的行业是金融,占企业市值的26%、职工人数的8%。

第三,OECD国家尤其是西方国家的国企比较独立于政府,主要靠董事会治理,政府干预的问题也存在,但我认为和我们相比不在一个数量级。我们是从一个完全政企不分的体制走过来的。

澎湃新闻:“管资本”是近年来国企改革的大方向。你认为中国的国有资本有什么优势?应如何配置到合适的行业中去?

张春霖:中国的国企改革有一个任务叫“国有经济布局的战略性调整”,讲了二十多年了,意思就是说在多种经济成分并存的情况下,国有资本不能无所不为,必须配置到合适的地方。关键是什么地方是“合适”的地方?过去的观念事实上对国企和民企是差别对待的,凡是“重要”的地方都得国企主导才放心,比如“涉及国家安全”、“国民经济命脉”、“关系国计民生”,等等。对这些老观念现在需要有新的思考。

我觉得首先需要从“管资本”角度看问题,承认国有资本和非国有资本在国民经济中的角色只是一个经济问题,要作为经济问题来讨论和解决。基本的原则应该是,国有资本优先投入那些非国有资本不愿意或没有能力投入的行业和领域,以求最大限度地发挥其优势。

为什么OECD国家的国企多集中在具有网络性质的公用事业?就是因为这些领域民间资本或者不愿意进入,或者进去了也做不好,不是它们的优势。自然垄断行业也是这样,政府监管一个私人垄断企业比监管一个国有垄断企业要困难很多。

除此之外,国有资本有一个显著的优势,就是抗风险能力强。这很容易理解,因为国有资本归全民所有,有风险就可以分摊给全民,不像民间资本,风险落在有限的一些个人身上。所以国有资本在支持那些民间资本不愿意进入的高风险创新项目方面有其独特优势。但这要求国有资本精确瞄准,确实投入这一类“战略性业务”,不能泛泛地讲国有资本进入“高新技术和前瞻性、战略性行业”。

去年7月国务院发的“关于推进国有资本投资运营公司改革试点的实施意见”提出国有资本投资公司对“战略性核心业务”控股为主,国有资本运营公司以财务性持股为主。我觉得这是一个非常好的思路。未来的国有资本布局可能是两大板块构成。其一是政策性板块,由政策性国有资本控股的那些“战略性核心业务”组成;其二是收益性板块,包括收益性国有资本投入但原则上不控股的的那些“非战略性”业务。

改革成功的关键之一是对“战略性核心业务”要有具体可操作的目录,保证精准投入。搞这么个目录当然不是一件容易的事情,但可以先从另一头开始,从那些最不可能是“战略性业务”的领域开始,逐步缩小范围。398个国民经济行业,相信多数都算不上“战略性”领域。能不能先公布这么一批行业,明确宣布在这些行业的企业中国有资本将视市场情况逐步退出控股地位?

澎湃新闻:你曾撰文提到,要为国企承担的非商业职能建立一套以“花钱买服务”为核心的管理制度。这方面如何理解?

张春霖:在全球范围内,国企承担政府给予的非商业职能是普遍现象。之所以叫作“非商业”,是因为企业行使这些职能的结果,其收益无法覆盖成本并实现合理盈利,因此不同于商业活动。非商业职能中最常见的,是按低于成本的价格向消费者提供产品或服务,比如水电煤气和公共交通服务;另外一类比较常见的活动是不惜亏损执行政府某项指令。

对国企非商业职能的管理有必要改革,是因为目前的管理方式首先为政府超越股东权利干预企业的经营活动提供了借口;其次,因为国企承担非商业职能没有透明的成本核算和补偿机制,导致国企的经营绩效无法准确衡量,政府对国企非商业职能的合理成本补偿与反竞争的补贴也很难准确区分。

OECD倡导的国企公司治理准则和竞争中性原则提出基本的解决办法,我认为就是对国企非商业职能的正确的管理办法,其要害用中国话来说就是“亲父子、明算账”。什么意思呢?

首先是国企要尽可能把自己的商业性业务和非商业性业务分开,如果不能分成两个独立的企业,也不能分成两个独立的事业部,至少在会计上要分开,有两本账。其次是政府对企业执行非商业职能的成本要给予透明和公平的补偿。过度补偿等于给补贴,补偿不足也会损害国企发展。比如印度尼西亚的国企法就规定对国企承担公共服务义务(PSO)的成本必须“全额补偿”。他们的电力公司PLN就专门设立PSO账户,每年从政府那里得到补偿。

我的理解我们中国目前的情况是既有过度补偿也有补偿不足甚至干脆不补偿,但究竟多少说不清楚。所以这就给低效率的国企提供了一个借口。你一说到国企效率,我就可以说数字不能当真,因为国企承担了多少公共服务和社会服务职能。

这个问题怎么解决?按照竞争中性的原则,我的意见是对国企非商业职能建立一套比较规范的制度,核心理念是政府“花钱买服务”,主要可以包括五个步骤:

第一步首先是提议:要求国企承担任何非商业职能,要实现什么政策目标,必须由某个政府部门提议,有法律法规依据并完成相关内部审批程序,不能都是长官意志。

第二是预算:具体负责的政府部门在要求企业行使该职能之前,必须已经获得相应的财政预算,不能空手套白狼。

第三是采购:确定行使该职能的具体企业,必须遵循政府采购的相关竞争程序,体现公开公平公正的原则,不能私相授受。

第四是评估:对企业行使这些职能的结果以及要实现的政策目标是否实现,必须进行评估和确认,出了问题要有人负责。

最后是补偿:如果企业按合同要求完成了任务,对产生的成本,必须给予公平补偿。

除了少数例外,比如应急救灾,我认为这一套制度应该覆盖国企所有的非商业性业务。不管多么重要的事情,政府既然已经找企业征了税,开支就都应该有预算,让企业做事情就要按价付款,不能因为事情重要就可以不计成本、糊里糊涂。要清理各种补贴,也首先需要清理国企的非商业职能。

澎湃新闻:你在其他场合还提到实现国企之间的“相互独立性”非常重要,这点应该如何理解?

张春霖:这确实一个很重要的问题。国际上讲竞争中性原则,背景是发达国家的国企已经高度独立。我们中国的国企因为对政府的独立性非常有限,导致相互之间的独立性也很有限。所以如果不能继续推进政企分开、不能把国企真正改革成为独立的市场主体,只讲竞争中性原则并不能实现公平竞争的目标。现在大家都开始接受竞争中性的概念,我觉得强调这一点很有必要。

当然你也可以说,这是不可能完成的任务。就好比一个私人财团旗下的很多公司,都是一个实际控制人控制,相互之间不可能完全独立。我觉得这样说也有道理,这确实是国家所有制和市场竞争的一个难以解决的矛盾。但我觉得也还是有改革的余地的。

首先是在非战略性领域国有资本原则上不要去控股,只作财务投资者,参与分红就行了,把战略投资者的角色留给非国有投资者。其次是行使国家股东职能的机构应该多元化并且有竞争,正在建立的国有资本投资公司、国有资本运营公司应该相互竞争,此外还要有其他类似机构,比如社保基金。这样的结果,将来多数国企都有多元化的股权结构,实行混合所有制,即使国有资本,也来自相互竞争的不同的投资机构。这样的股权结构下,任何一个政府部门要想一手遮天就会比现在困难,企业的独立性就会提高。

当然最重要的还是要真正实现政企分开,让董事会全权负责经营企业。国家股东依法参与董事任命之后,就要讲疑人不用、用人不疑,放手让董事们管事,没有必要叠床架屋,把决策程序搞得非常复杂,也不要搞成一个内行做事十个外行看着,让做事的人疲于应付监督检查、没有精力做事。


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2019年03月25日 11:03
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