深刻认识强县扩权的改革逻辑
管理员
2025年04月28日 01:43
川观智库研究员 黄爱林
《四川日报》2025年04月28日
“扩权强县”和“强县扩权”文字次序的调换，体现了什么？
深刻认识强县扩权的改革逻辑
名片
贾晋
西南财经大学中国西部经济研究院副院长
吴振明
四川省区域科学学会副会长
姜松
重庆理工大学经济金融学院副院长
主要观点
●强县扩权逻辑基本遵循了行政管理权限与经济实力相匹配的原则，实力越强赋予越高的管理权限，支持县域经济做强
●强县扩权改革是“能力建设+精准放权+区域协同”的系统性变革，就是要实现财政改革与行政体制、要素配置、绩效考核的深度融合，建立县域经济高质量发展的长效机制
●扩权不是一步到位，而是需要动态调整
●要建立科学的权力下放机制，一方面依据县域禀赋和实际精准确定“放权清单”，另一方面建立动态调整机制，实时跟踪、定期评估
今年，“深化强县扩权赋能改革”作为发展壮大县域经济的重要抓手之一，被写入2025年四川省政府工作报告。川观智库梳理了近5年四川省的政府工作报告，发现这是5年来首次提出该项改革。而十多年前，包括四川在内的多个地区就已经推动过扩权强县改革。“扩权强县”和“强县扩权”，文字次序调换，是否体现了在扩大县域发展自主权、推动县域高质量发展的路径上，改革思路的变化？为此，川观智库围绕强县扩权的改革逻辑、挑战与路径，对话多位专家学者，结合政策实践展开深度探讨。
逻辑一 基本遵循了行政管理权限与经济实力相匹配的原则
川观智库：郡县治则天下安。不管是扩权强县还是强县扩权，都旨在通过扩大县级政府的权限来提升县域经济的活力和竞争力。那么，2025年四川省政府工作报告中提到的强县扩权改革与过去实施的扩权强县有何区别？
吴振明：强县扩权改革是对扩权强县的完善。“扩权”和“强县”二者文字位置的调换，体现出落脚点的变化。过去是通过扩大县一级政府的财权、事权来推动发展，从而培育出强县。而今，我们需要先选出一批强县再来做扩权试点。为什么呢？因为过去扩权强县是从以浙江为代表的东部地区兴起，其县域经济已发展起来，随着大部分东部县域的城区人口、产业急速集聚，旧有的县级管理配置、权限难以支撑地方城市人口和产业规模的管理，而需要放大权限，完善管理机制。这是有基础的“扩权”，属于问题倒逼型改革。但西部地区大部分县域经济并未发展到这个阶段，没有这样的城市人口规模和产业集聚度，并未形成城市规模经济。过去直接学习借鉴浙江等东部发达地区的经验，在西部地区扩权强县，结果整体效果不算显著。所以如今四川选择强县来进行扩权，也是针对有需求的县进行改革，是为了适配强县进入新的发展阶段。强县扩权逻辑基本遵循了行政管理权限与经济实力相匹配的原则，实力越强赋予越高的管理权限，支持县域经济做强。这样看，强县扩权与培育百强县有着密切关联。
贾晋：我认为，最大的变化是扩权对象的转变。之前选择扩权强县的县不一定都是经济很强的县，而现在强县扩权的对象主要是强县，强县才有内生的扩权需求，要根据这些需求去给予权利。比如，我们基于四川的历史数据建立了分析模型，结果表明，无论是从短期、中期以及较长期限的政策效果来看，扩权强县政策对四川的县域经济增长促进作用不算明显。所以，现在的扩权是进一步针对已发展起来的强县所进行的探索。
川观智库：落脚点变化导致扩权对象的转变，在具体操作中，二者之间会有什么差别？
贾晋：扩权的内容也有不同。强县扩权实际应该扩的是县域改革的自主权，强调更多的是改革，通过体制机制的变革来提升县域管理能力。除了往下放权之外，还要求放中有变、放中有改，强调动态调整，把改革的权限适度给到县域，让县域去自行探索并调整。一定要和本地的实际管理情况相结合，进行化学反应，而非粗放式地下放权力。最后，要注意如今县域的作用发生了很大变化。县域承担了新型工业化、新型城镇化以及带动乡村振兴的协同功能，赋予县域的职能和功能增加了，所以扩权内容上也会有调整。
姜松：在宏观战略导向方面，扩权强县侧重“行政手段”变革，以行政放权为核心，释放、扩大县级行政单元的经济管理权，目的是减少行政层级、降低成本，建设服务型政府。四川省提出的强县扩权侧重“市场手段”变革，以县域经济高质量发展为前提，将县域经济有机嵌入国家战略设计，通过资源统筹优化配置、强化省级统筹与县域能力双轮驱动，旨在形成有效市场和有为政府的双向赋能格局，全力服务成渝地区双城经济圈建设。
在微观操作逻辑方面，扩权强县改革的核心内容是财政体制改革，通过“省直管县”财政体制，提高县级财政分成比例，直接减少市级财政截留，并以财政自主权为突破口，逐步扩展到土地审批、项目核准等经济领域，进而形成“财政直管—经济放权—行政扩权”的递进式改革体系。强县扩权应更加关注县域本身与系统性功能重构。首先，实行精准赋权，一是根据县域经济实力来决定赋权能级，二是将经济管理、项目审批等核心权限下放至县级，让县域根据市场需求灵活施策；再次，遵循市场化机制，给不同县域配置相应的产业政策和金融政策；同时要综合赋权，不仅限于经济领域的权责清单，更要引入社会管理、生态保护等领域的权力，并通过绩效考核激励地方政府提升营商环境。
理论上讲，强县扩权改革是“能力建设+精准放权+区域协同”的系统性变革，就是要实现财政改革与行政体制、要素配置、绩效考核的深度融合，建立县域经济高质量发展的长效机制。
逻辑二 操作过程注重建立“规则硬约束+过程软引导”机制
川观智库：基于扩权强县改革实践的经验积累，结合四川实际情况，强县扩权改革在落地操作的过程中应注意哪些问题？
贾晋：关键在于建立“规则硬约束+过程软引导”机制。主要有三方面要注意。一是精细化扩权。扩的这个权要像我们扶贫一样，精细化到县域的需求，按需求为导向来扩权。建议实施“基础权限+激励权限”的分级赋权制度。二是动态化扩权。扩权不是一步到位，而是需要动态调整，可收可放。如建立动态监管平台，随时跟踪县域行政审批、资金使用，省级部门定期评估权限使用效能，并根据实际调整权限目录。三是完善评价机制。对扩权全过程进行有效监督评价，创新考核机制，要将区域协同、生态保护等纳入县域考核，避免唯GDP导向。最关键还是要强化县域内部治理能力，确保扩充的权限接得住、用得好。
姜松：建议强县扩权在改革过程中注重顶层设计、统筹协调，完善配套举措与制度保障。首先，在制度约束层面，要建立科学的权力下放机制。一方面，依据县域禀赋和实际精准确定“放权清单”。在强县中，精选出经济发展水平较高、产业结构较为完善的县域，适当下放更多的行政审批权、产业规划权等；而对经济基础和管理能力相对薄弱的县域，可“渐进式”先下放一些与民生保障、基础产业发展相关的权力。另一方面，建立动态调整机制，实时跟踪、定期评估。根据监测、评估结果，及时调整“清单目录”，确保强县扩权改革效果。其次，规划统筹方面，要坚持全省“一盘棋”意识进行产业规划和资源配置。对资源禀赋相似的县域，可引导它们在同一产业链上进行差异化“纵向分工”，实现协同发展。在资源配置上，根据县域的发展规划和实际需求，合理分配资金、土地、人才等要素资源，改进要素资源配置效率。可创新考核评价机制，建立“区域协同发展考核指标体系”等，引导各县在产业协同、生态联防联控、公共服务合作等方面强化合作，实现优势互补、共同发展。还需要强化区域合作和利益共享，探索建立“跨县域的产业转移利益共享机制”，通过税收分成、产业统计共享等方式，保障产业转出地的利益，实现互利共赢。此外，要构建全方位的监管体系，构建大数据实时监管平台，动态跟踪县域在行政审批、项目建设、资金使用等关键领域的权力行使。
逻辑三 通过强县扩权更好推动百强县或预备百强县的发展
川观智库：强县扩权的对象是经济强县，全国县域经济百强县是经济强县中的佼佼者。换言之，通过强县扩权，能助益潜在百强县的成长。那么在改革过程中，如何进一步巩固和培育百强县？
贾晋：通过强县扩权更好推动百强县或预备百强县的发展，需把握三个关键点：一要聚焦培育新质生产力，避免下放的权力用于简单重复工业园区建设，立足县域实际遴选特色场景和关键领域，将扩权转化为新质生产力培育引擎；二要锚定三大战略方向，重点投向新型工业化、城镇化和乡村振兴的协同发展，形成城乡融合发展的乘数效应；三要深化内外联动改革，建立“赋权+治理”双轮驱动机制，通过行政管理能力升级和营商环境优化，激活民营经济发展动能，确保放权实效。
姜松：从巩固百强县看，当前四川入选的7个全国百强县展现出极为显著的地理分布特征：5个坐落于成都平原经济区，另2个分别位于攀西经济区和川东北经济区，依托资源禀赋得以发展。这一发展格局也暴露出西部县域发展所面临的结构性矛盾。欲破解这一难题，建议着重施行两项举措。
其一，通过扩大县级经济管理权限强化与中心城市的功能耦合。在用地指标审批、跨区域项目协调等方面赋予百强县更大自主权，使其能够突破行政壁垒，深度对接中心城市的资源辐射。中心城市于资源、技术以及人才等诸多方面具备显著优势，百强县理应积极探寻与中心城市协同发展的契合点，进而实现资源共享与优势互补，在区域发展的宏大格局中锚定自身定位，提升经济实力与区域影响力。其二，以权限下沉推动产业链、创新链、资金链、人才链“四链融合”纵深发展。将高端人才引进审批、产业基金使用等关键权限直接下放至百强县，建立县域科技专项审批直通车，确保研发投入能精准对接产业升级需求。促使放权县传统产业朝着智能化、绿色化以及高附加值方向转型，不断增强产业核心竞争力。
从培育百强县来看，要将差异化扩权作为制度创新的突破口。针对有潜力的工业县，应实施产业链攻坚策略与权限精准匹配的“一链一策”赋权机制。围绕核心产业将项目环评审批、用地指标调配等重要审批权限直接下放，赋予县级政府更大的财政统筹权限，确保产业集群培育所需的基础设施建设资金。对有潜力的农业县，可创新探索“三产融合”赋权模式。如下放集体经营性建设用地入市、农业设施用地混合利用等关键权限。探索建立“农业特区”制度，赋予试点县在农产品深加工资质审批、乡村旅游项目备案等方面的自主决策权，构建“以农赋权、以权兴农”的良性发展机制。
吴振明：目前四川的百强县存在一些挑战。一是相较江浙地区，四川县域产业缺乏竞争力。二是品牌价值亟待提升，资源型产业占主导，但未转化为品牌优势，产品附加值偏低。三是产业集聚度不足，县域普遍存在“多而不强”问题，尚未形成高度专业化的主导产业集群，制约实体经济发展能级。
但是巩固和培育百强县，四川的后发优势显著，战略机遇叠加。同时，四川省内协同潜力较大，通过构建“中心城市—县域”产业分工体系，可释放全要素生产率提升空间。建议首先构建“双核驱动”产业格局。如成都来强化产业链两端，即集中资源发展研发设计、营销服务等高端环节；县域来打造制造基地，依托人力及要素成本优势，承接成都劳动密集型制造环节转移，形成“中心城市研发+县域制造”协同体系。其次要把握产业转移战略机遇，主动对接东部沿海产业梯度转移。优化省内产业空间布局，建立跨区域产业协同机制。如宜宾可以将主城区转型为创新中枢，制造环节下沉县域。而且县域一定要实施专业化培育战略，重点聚焦1—2个主导产业，推动资源要素高度集聚，推动资源型产业品牌化升级，通过专业园区建设延伸产业链，借力国家战略布局，争取国家和省上的政策资源赋能。
川观智库：我们注意到，四川深入推进强县扩权赋能改革，并提出支持20个左右有条件的县（市）打造市域副中心，怎么看待二者的关系？
贾晋：我认为强县扩权和发展市域副中心都是手段，最终目标还是发展县域经济。
吴振明：强县扩权可能会涉及一些打造市域副中心的县，二者会有交叉，但不是因果决定的线性逻辑。从打造市域副中心的政策逻辑来看，是对中心城市辐射带动能力不足、公共服务覆盖不全等现实问题的解决策略。
【他山石】
从强县扩权到扩权强县——来自浙江的改革经验
浙江是全国率先进行扩权强县改革的省份。中央财经大学樊勇教授通过量化分析浙江省16个扩权县（市）和31个未扩权县（市）从1997—2008年的相关数据，得出结论：浙江省扩权强县改革对县域经济和财政收入均具有显著的正向促进作用。2000年前后，全国一些省、自治区也开始了扩权强县的探索。
作为扩权强县的发起者和他山石，浙江在“扩权”的实践中还有哪些值得借鉴的特点？经梳理公开报道和研究论文发现，浙江针对县域的扩权改革经历了由点到面的两个阶段：1992—2008年，选取经济发展较快的县（市）实施强县扩权、完善财政体制等，调整行政关系；2008—2011年，把下放权限惠及所有县市，推进扩权强县，优化财税政策。
第一个阶段呈现三个特点。一是扩权赋能阶段性深化。从1992年到2002年，浙江省相继发布《关于扩大13个县（市）部分经济管理权限的通知》《关于扩大部分县（市）经济管理权限的通知》等政策，逐渐增加扩权县范围和扩权力度。2006年第四轮扩权改革则累计下放603项权限给义乌，扩权范围从经济管理权扩大到经济社会管理权。二是财政激励与市县博弈平衡。通过调整财政增收分成比例与奖补政策，激发地方经济增长的动力，并解决财政失衡及城市发展资金不足的问题。1994年分税制加剧市县财政矛盾，浙江省通过转移支付制度及差异化奖励政策，如2003年施行的“两保两挂”补助和奖励政策，向县（市）倾斜，设定省对县（市）的奖励系数（10%）高于对市的奖励系数（5%），缓解市县竞争压力。三是行政层级调整与缓冲机制。通过撤县（市）设区来解决城市发展空间不足的问题，并将原混合体制下市县之间经济竞争和行政隶属的交叉关系，转变为行政等级体制下的市与市辖区之间的领导与被领导关系。1992—2002年间，浙江先后撤销 6个县（市）设市辖区，扩大城市发展空间。但部分新设区保留原财政直管省体制，既理顺行政隶属关系，又为市县利益调整提供过渡期。
第二个阶段在前期强县扩权基础上，在全省全面实施扩权强县改革，有序向县一级下放经济社会管理权限。这一阶段主要有两个特点。一是权力关系重构。扩权改革以全省覆盖取代局部试点，通过地方政府规章明确县（市）职权，推动放权法制化。除规划建设、重大资源配置等核心职能外，县（市）获得与地级市同等经济社会管理权，实现从选择性放权到全面放权的转变。二是财政激励优化。2008年整合财政政策，建立“分类分档激励奖补机制”：欠发达地区按三档补助、两档奖励支持，发达和较发达地区实施两档奖励。同时完善税收分成与转移支付，如营业税增收返还奖励、提高地方增值税分成比例，并加大一般性转移支付力度，强化市县财政自主权。
（川观智库研究员 黄爱林 整理）
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