新一轮财税改革要站在国家治理的高度
宋扬
2024年07月09日 02:34
杜涛
经济观察报 2024年07月06日2023年底，中央经济工作会议首次提出“谋划”新一轮财税改革。2024年6月《国务院关于2023年中央决算的报告》中提出，推进新一轮财税体制改革，突出问题导向，健全现代预算制度，优化税制结构，完善地方税体系，强化转移支付激励约束，建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度。
1994年分税制改革重塑了中央和地方财政关系，2014年财税改革确立了财政是国家治理的基础和重要支柱。2024年，在分税制改革推进30年之际，新一轮财税改革将会驶向何方？
7月3日，经济观察报就谋划新一轮财税改革的相关问题专访了粤开证券首席经济学家罗志恒。罗志恒认为，在新一轮财税改革的推进过程中，分税制的基本框架是需要坚持的，而改革的重点应该聚焦于1994年分税制改革以来遗留问题，以及新形势下涌现出的新问题。
罗志恒表示，新一轮财税改革在短期内，其核心在于化解宏观税负持续下行、财政紧平衡状态、地方债务风险攀升以及土地财政转型等紧迫问题。中期而言，则需要通过体制机制改革，解决财政可持续性问题，预防并避免财政危机的发生。而从长远角度看，财税改革必须要站在国家治理的高度，围绕促进共同富裕、推动高质量发展、构建全国统一大市场以及统筹发展与安全等战略任务，构建新的财政和税收制度体系。
经济观察报：与1994年分税制改革及2014年的财税改革相比，此次新一轮财税改革将会带来哪些改变？为什么推动这一轮改革？改革的方向会是什么？
罗志恒：国际经验和三十年的中国实践证明，分税制是有效的，是与社会主义市场经济相匹配的财税制度，未来改革应是在坚持分税制原则基础上，进行必要的完善。
1994年分税制改革有力地推动了中国经济持续高速增长，是社会主义市场经济体制中至关重要的基础性制度：一是集中了中央财力，有力地提高了中央宏观调控能力；二是建立了税收返还和转移支付制度，有效地降低了区域财力差距，助力推动区域均衡发展和区域基本公共服务均等化；三是配套的税收制度改革等理顺了政府与市场关系，维护了统一大市场，避免了区域分割；四是初步理顺了中央和地方关系，稳定了中央和地方的预期，从形形色色的包干制进入到稳定的中央地方关系阶段。因此，分税制的大框架是需要坚持的，需要改革和解决的是1994年分税制改革以来未解决的问题，以及新形势下产生的新问题。
新一轮财税体制改革要实现的目标和方向，一是短期要化解面临的宏观税负持续下行、财政紧平衡、地方债务风险上升和土地财政向何处去的问题。
二是中期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免陷入财政危机。
三是长期更要站在国家治理和国家战略的高度，围绕促进共同富裕、推动高质量发展、构建统一大市场、统筹发展与安全等战略任务，构建新的财政和税收制度。这需要立足经济数字化服务业化、人口老龄化少子化、人口流动都市圈城市群化、推动科技强国建设等内外部约束，充分调动中央和地方、企业等各方面的积极性，通过重塑激励约束制度，实现效率和公平的平衡，实现财政更可持续。
经济观察报：此轮财税改革的重点会有哪些？
罗志恒：新一轮财税体制改革要继续解决的问题：一是政府与市场关系边界不清，导致政府兜底责任不断扩张，容易产生有限财力与无限支出责任之间的矛盾，这种矛盾阻碍了有效市场与有为政府发挥共同作用。
二是中央与地方事权和支出责任划分不清，地方政府承担过多的事权和支出责任，中央支出占比远低于国际平均水平。在“中央决策、地方执行”制度体系下，地方政府债务持续攀升。2016年以来，中央与地方事权和支出责任在基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境等领域作出进一步的划分。但是，当前在共同事权、支出责任以及专项转移支付方面，仍存在较多模糊地带，如国防安全、大江大河治理、收入分配等领域，仍存在着部分事权和支出责任下移的情况；部分省份如北京地域范围内的政务服务、国际交往等，中央地方事权支出责任划分还不够清晰合理。
三是财力不够协调，地方税体系尚未建立，有待另谋出路。地方政府积极性有待进一步发挥，有必要建立更具激励相容的制度体系。
四是转移支付不规范尤其是共同事权转移支付规模较大。当前中央对地方转移支付规模已突破10万亿元。转移支付规模过大，容易产生效率损失以及地方政府的道德风险，甚至是逆向激励，但是不加大对基层转移支付，又不利于地方“三保”，必须通过改革走出这个循环。
五是省以下财政体制有待进一步深化等。省以下财政体制仍呈现出差异性极大且不规范的特征。2022年6月出台的《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，要求完善省以下财权与事权和支出责任划分，进一步推进构建权责清晰、财力协调、区域均衡的省以下财政体制，但如何实现统一规范与因地制宜，仍是下阶段的重大课题。
经济观察报：推进中的财税改革是否应该思考当前的地方财政压力、债务管控？同时，针对地方财力保障以及地方财政事权该如何改革？
罗志恒：我觉得是有必要的，新一轮财税体制改革绝不是为了改而改，是奔着问题和目标去的。既然当前地方政府面临财政紧平衡以及债务压力加大的局面，那自然在体制改革中要有体现，要增强财政可持续性，防范化解债务风险。
近年来地方政府债务上升，主要源于三个方面：一是减税降费和房地产市场低迷导致的宏观税负下行；二是考核目标多元化导致的地方政府支出责任扩张、支出刚性程度上升；三是经济社会风险财政化导致的地方潜在支出责任增加。这就要求在改革中实现：一是宏观税负稳定，不能再降了，一个大国必须要有一定的宏观税负水平，宏观税负既不是越高越好，但也不是越低越好；二是建立匹配多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度，避免中央对地方多元目标考核导致地方支出责任持续扩张；三是建立政策出台前评估和实施效果的问责机制，避免各领域风险蔓延至财政，避免风险财政化透支财政空间。政策出台前后要同时考虑对财政收支的影响。
如何稳定宏观税负？第一，减税降费要从追求数量转向效果，应聚焦于实施结构性的税种调整，这种调整对普通民众的生活影响较小，却能促进绿色发展、有效缩小贫富差距。有必要重新反思和评估大规模减税降费的效果，要从是否有利于新发展格局的构建、是否有利于科技创新，是否有利于市场的活跃和经济社会稳定来落实减税降费。
第二，推动个人所得税改革从分类与综合相结合的征收模式彻底走向综合征收，减轻工薪阶层负担的同时，强化征管，确保个税规模做大并发挥应有的收入分配调节功能。其中，非劳动所得（财产转让、偶然所得等）逐步纳入综合所得；免征额不能再大幅提高，必须确保一定规模的纳税人群，否则纳税人群大幅减少的结果必然是直接税体系和纳税人意识难以真正建立；强化对直播等新经济活动和娱乐明星等畸高收入群体的征管力度；降低45%的最高边际税率，提高税收遵从度，宽税基、低税率、严征管是未来方向。
第三，提高资源税、环境税税率，体现绿色发展理念和高质量发展导向。
第四，推动社会保险费改税，强化征管的同时降低费（税）率。
第五，稳妥探索研究数字资产税、数字服务税、碳税等新的税种。
第六，改革消费税，将消费税征税范围从烟、酒、汽车为主拓展到高污染高耗能、高端服务业，比如高端会所和酒店，征税环节从生产环节后移至消费环节，并逐步下划给地方，充实地方税。
债务本身是中性的，其核心包括两方面：其一是债务的支出结构和效率，其二是债务与所形成的资产及其现金流的匹配程度。这就要求要优化债务主体和区域结构：一方面，优化债务主体结构，提高国债和一般债比重，降低地方债和专项债比重，发行长期建设国债，提高国债比重；一方面拉长债务周期、降低债务付息成本，缓解地方政府债务压力，同时还能够完善国债市场。提高地方政府一般债比重，降低地方政府专项债比重，避免缺乏项目收益的项目被包装为有现金流的项目，提前让风险显性化。发行长期建设国债支持外部性较强、受益范围较大的重大基础设施工程。由此，实现资金的投向与资金性质匹配，实现目的与手段的匹配，即地方政府公共服务的收支差由地方一般债支持，有专项收益的项目通过地方专项债支持，缺乏项目收益但属于国家重大建设工程通过长期建设国债弥补。
另一方面，优化债务区域结构，适度放宽都市圈城市群以及人口流入地区的举债额度，但强化绩效管理，负债与资产匹配、成本与收益匹配，在有优质现金流的资产项目上加杠杆，稳定杠杆率，而非稳定杠杆绝对数。
经济观察报：各级政府之间的财政关系应如何改革？
罗志恒：总体思路应该是：一、厘清政府与市场关系，确定政府职能与规模是前提；二、进一步厘清中央与地方事权和支出责任，提高中央支出比重；三、解决好流动人口公共服务事权和支出责任划分。
具体而言：第一，厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模。其一，深化行政事业单位改革，强化绩效管理。如果政府长期大包大揽，家长制的大政府必然收支庞大。只有简政放权，市场的归市场，政府的归政府，大量的事业单位要么回归非营利机构，要么走向市场自负盈亏。其二，对人口流出地区的区县实施合并，减少财政供养人员，但是裁减冗员精兵简政，必须配合市场化的改革，比如放开市场准入、改善营商环境，提高就业的吸纳能力，否则改革将导致新的社会群体性问题。
第二，深化中央与地方财政体制改革，逐步上收事权和支出责任至中央政府，减轻地方政府支出责任和财政压力，地方政府既无能力、也无动力办好外部性强的事权，逐步做实公共安全、食品药品监管、养老保险等事权的垂直管理和部门实体化。其一，真正解决好中央和地方事权和支出责任的划分，“办多少事，花多少钱”；近年来，共同富裕、区域协调发展、构建统一大市场等越发重要，对于经济发展和公平都有至关重要的意义，而这些往往是外部性较强的领域，应该由更高层级政府来履行相应事权和支出责任。目前中央和地方事权和支出责任划分虽有重大推进，但是实际执行层面有差距。其二，真正实现中央上收事权和支出责任，就有必要实行垂直管理，把部门责任做实，否则仍要下移或者委托给地方政府来执行，增加地方政府负担，而且地方政府出于利益考虑天然会放松一些规制约束性的监管。
第三，继续规范转移支付，兼顾分配的效率和公平，既要调动地方政府积极性，又要考虑区域均衡发展，可考虑在转移支付中嵌入激励因子和公平因子。转移支付的规模持续上升，尤其是共同事权转移支付仍然较大。理清转移支付向人口流出地还是人口流入地、以当前人口分布还是未来人口分布为依据。
经济观察报：有专家提出应加强地方财力或者财权，这种建议是否可行？还有不少专家建议消费税转为共享税，是否可行？
罗志恒：理论上讲，解决地方财政紧平衡和地方债务问题有两条路可走，一是加强地方财力，二是中央上收事权和支出责任，减轻地方政府的支出责任压力。但是从实际财政运行情况看，第二条路更符合当前形势需要。因此，加强地方财力是一种路径，但解决事权和支出责任的划分问题更为关键。从目前中央和地方的财力分配格局看，2023年中央一般公共预算收入占比在46%左右；考虑到政府性基金，2023年两本预算之和中中央收入占比为36.2%。对于一个大国而言，中央财政收入必须占据一定比重，否则宏观调控能力会受到影响。综上，赋予地方更大财权短期是可行路径，但更重要的是减轻地方支出责任，从长期看中央在收入和支出都应该占据更大的比重。
实际上，消费税改革在2019年发布的《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》已经作出部署。当时提出，“后移消费税征收环节并稳步下划地方”是合理的。未来的可能方向有：一是推动征收环节后移，从生产转移到批发和零售环节，有利于推动地方政府从重视生产转向重视消费；二是扩大征收范围，将高端服务业等纳入其中，既有利于稳定宏观税负，又有利于促进绿色发展，消费税是对特定商品和服务征收，对普通老百姓影响不大；三是从中央税转为共享税或者地方税。
但是，上述三个方向也要同步解决相应的问题：一是税收征管能力的提高，从生产环节到批发或零售环节，征税主体数量增加，征税难度加大；二是当前仍处于疫后经济恢复期，要避免可能的收缩效应，进一步呵护市场主体，有必要同步采取扩大总需求的举措；三是转为共享税或者地方税后，相应的转移支付总量要有所下降，转移支付的分配也要作出相应的调整。