检察公益诉讼制度的国家治理功能
胡小文
2025年05月21日 01:36
王海军
中国社会科学网-中国社会科学报从制度发生角度看，检察公益诉讼是在推进国家治理体系和治理能力现代化的探索中应运而生的特色制度，是诉讼制度、检察制度的改革创新和丰富发展，形成了公共利益司法保护的“中国方案”。
第一，检察公益诉讼制度的国家治理功能经过党的文件权威认定。2013年，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，由此，“国家治理体系和治理能力现代化”成为我国提出的“第五个现代化”任务。2019年，党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化进行了深入研究和全面部署，涉及国家治理的诸多方面，确认了在国家治理体系中包括一个完整的监督体系，法律监督是其中的一个组成部分，而检察公益诉讼制度作为法律监督的一部分也得到相应重视，并提出“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”等。可以说，检察公益诉讼制度已成为国家治理体系的重要组成部分。
第二，检察公益诉讼制度具有国家治理功能是时代的要求。作为一项具有深远意义的法治创新，检察公益诉讼制度在国家治理体系中占据着举足轻重的地位，这是适应新时代社会发展需求、维护国家利益和社会公共利益的重要举措。具体而言，当今社会经济的快速发展带来了一系列新的挑战和问题，如生态环境恶化、食品药品安全事件、国有财产流失、个人信息泄露、安全生产事故等一系列损害国家利益和社会公共利益的现象，严重影响了人民群众的生活质量和社会的和谐稳定。过去由政府进行的单一治理模式和传统诉讼机制在应对这些问题时存在一定的局限性。相较之下，检察公益诉讼制度应时建立，引入检察机关参与治理，拓展了国家治理的主体范围，赋予检察机关代表公共利益提起诉讼的权力，将检察机关纳入国家治理体系，在维护公共利益、推进法治政府建设、完善国家监督体系等方面发挥着重要作用。因此，检察公益诉讼制度具有的国家治理功能是适应时代发展要求的体现，对推动国家治理体系和治理能力现代化具有不可替代的作用。
第三，检察公益诉讼制度基于法律监督的定位发挥国家治理功能。我国《宪法》将检察机关定位为国家的法律监督机关，并对法律监督的宪法地位予以同步确定。2021年印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调，检察机关作为国家的法律监督机关，具有保护国家利益和社会公共利益的重要功能，使法律监督的范围进一步拓展到损害公共利益的行为领域，通过检察公益诉讼制度丰富了法律监督的内涵和外延。对于检察机关而言，检察公益诉讼不仅是一项以保护公共利益为目的的特殊诉讼，更是检察机关以诉讼形式行使的以保护公共利益为目的的法律监督。因此，检察机关以公益诉讼的方式履行宪法赋予的法律监督职能，通过对特定领域损害公共利益的行为予以法律治理，维护国家利益和社会公共利益，最大化发挥法律监督的功能，精准定位公益诉讼案件背后的国家治理问题，为解决国家治理中的突出问题提供有效的司法途径。
第四，检察公益诉讼制度国家治理功能具有实践面向。在中国语境中，“国家治理”是通过国家解决社会经济发展中的问题，强调国家的义务性，通过国家力量提高治理能力，其治理目标或者能力的表现就是实现公共利益最大化。检察公益诉讼作为国家力量介入公共利益保护的重要方式，是最能实现公共利益最大化的制度形式，因此在这个意义上具有促进国家治理体系和治理能力现代化的意涵。具体而言，在行政检察公益诉讼中，检察机关通过提出检察建议和提起诉讼，监督行政机关依法行政，促使行政机关积极履职和规范执法，推进法治政府建设，这本身就是国家治理能力提升的体现。同时，检察机关在办案过程中通过督促行政机关履职激活现有公益保护机制，在检察机关与行政机关协同基础上形成公益保护合力，推动国家治理体系进一步完善。在民事检察公益诉讼中，民事公益诉讼的诉前公告是针对享有诉权的其他民事公益诉讼诉权主体，目的是激发社会组织积极行使诉权，通过督促和支持社会组织起诉，形成检察机关与社会组织保护公共利益的合力。
近年来，检察公益诉讼围绕国家治理中公益损害频发的领域拓展和探索，包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈名誉权保护、未成年人权益保护、安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域，使得检察公益诉讼的制度实践在国家治理体系中的功能越来越强。此外，检察机关不断创新发展公益诉讼制度，尤其进入数字时代，数字赋能更是极大地提升了检察公益诉讼的制度效能，助力检察公益诉讼从事后监督转向常态监控，从案件办理走向系统治理，在实践层面持续推动国家治理体系和治理能力现代化。
第五，检察公益诉讼制度是实现国家治理体系和治理能力现代化的法治保障。法治是治国理政的基本方式，是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。只有全面依法治国，才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识，因此，必须在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。检察公益诉讼基于法律监督的定位在法治体系中占有重要位置，因此，检察公益诉讼制度的有效运行有助于更好落实运用法治思维和法治方式治理国家这个基本要求，把检察公益诉讼制度优势转化为国家治理效能。当前，检察机关通过履行公益诉讼职能，已经自觉参与到国家各项制度体系的建设中，并找准了检察工作服务大局、服务中心工作的切入点，主动融入国家治理体系，成为国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。在检察公益诉讼制度运行过程中，检察机关充分发挥检察职能，把握“加强对法律实施的监督”要求，以检察公益诉讼为重点工作，发挥检察公益诉讼的制度功能，切实担负了推进国家治理体系和治理能力现代化的检察职责和使命，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中贡献诸多的检察智慧和力量，为国家治理体系和治理能力现代化提供了重要法治保障。
检察公益诉讼制度是一套逻辑相对自洽、体系相对完整的制度，制度创新和理论突破使其在国家治理领域发挥了重要作用，彰显了中国特色社会主义制度的优势。随着社会的不断发展和进步，新的社会问题和公共利益损害风险不断出现，必将给我国国家治理带来新的挑战，检察公益诉讼制度也将在应对这些挑战中发挥更加重要的作用。因此，应当坚定检察公益诉讼的制度自信，不断完善其制度内容和机制，并以此增强其国家治理功能，将其制度优势更好地转化为国家治理效能。
王海军 华东政法大学法律史研究中心研究员。