健全全过程人民民主制度体系的三个维度
胡小文
2025年09月01日 02:19
刘乐明
光明日报【资政场】
党的二十届三中全会提出“健全全过程人民民主制度体系”。这是新时代推进中国特色社会主义政治建设的重要部署，是推进中国式现代化的本质要求。
全过程人民民主制度的体系化强调的是整体大于部分之和，且各部分之间应相互关联、互为支撑，共同服务于人民当家作主权利的实现这一核心目标。一个成熟的制度体系需要具备结构的完整性、关系的协同性与执行的规范性等基本特征，这也是健全全过程人民民主制度体系的基本指向。
健全制度结构，提升制度体系的完整性
全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，要求实现民主过程的全链条涵盖、民主层级的全方位拓展以及民主议题的全领域覆盖。
一要实现民主过程的全链条涵盖。全过程人民民主强调选举、协商、决策、管理、监督五个民主环节缺一不可，应构建完整、闭合的制度链条，确保人民群众在各个环节中的“在场”。但在具体实践中，部分环节存在弱化甚至虚置的倾向。例如，民主决策存在“先决策后征询”的现象，民主监督存在“重答复、轻办理”的情况，这都表明民主过程的链条尚未完全闭合，各环节功能发挥仍有待加强。
二要实现民主层级的全方位拓展。全过程人民民主要求建构上下互通的“全方位”民主实践平台。但在实际运行中，各级民主实践平台有时会出现“有平台无实效”的情况，突出表现在基层。比如，一些乡镇和街道虽然建立了民主议事会、人大代表联络站等平台，但没有常态化开展高质量活动。因此，仍需优化制度设计、健全监督机制。
三要实现民主议题的全领域覆盖。全过程人民民主应在政治、经济、社会、文化、生态文明等所有领域实现广泛覆盖。然而，当前在议题拓展方面仍存在不平衡、不充分的问题。比如，文化领域中人民群众直接参与决策管理的渠道较为狭窄，生态环境领域的公众参与机制仍显薄弱，这些短板制约了民主制度在各领域的广泛落地。
注重系统集成，提升制度体系的协同性
全过程人民民主由根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度等构成了一个各司其职、相互支撑的制度体系。协同性是衡量制度体系成熟度的核心指标，是决定全过程人民民主制度能否发挥1+1>2效能的关键。因此，注重系统集成，增强纵横协同，是健全制度体系的重要面向。
在纵向层面，要实现上下联动，切实提升全过程人民民主治理效能，一方面要健全自上而下的监督指导与标准制定机制。目前，从中央到地方的五级民主治理平台仍存在协同不畅的问题。另一方面要完善自下而上的民意反馈机制。由于基层民意上达渠道较长，存在被过滤、反馈慢等问题。因此，应进一步拓展反馈渠道，推动建立涵盖不同层级、不同主体的信息反馈平台。
在横向层面，要实现左右协同，发挥1+1>2的民主治理效能，一要健全协同机制，打破制度壁垒。当前，各民主制度间的有效沟通仍显不足。如人大代表履职、政协建言和基层群众意见反馈之间，缺少统一的衔接机制，不同渠道收集的社情民意缺乏共享机制，造成信息孤岛与资源浪费。因此，可探索建立跨机构联络机制或信息共享平台，实现高效联动，形成制度合力。二要厘清职责边界，强化制度分工。目前，各制度运行中的职责边界还不够明晰。如在协商民主过程中，哪些部门负责将协商意见纳入决策、决策后反馈评估由谁执行，缺少清晰的责任边界，导致民主参与的正向激励不足。
强化制度执行，提升制度体系的规范性
规范性是全过程人民民主制度体系稳健运行的“定盘星”，也是提升全过程人民民主质量的“压舱石”。它不仅要求各项民主实践活动具备明确的制度依据，更要求其过程合乎程序、结果可预期。
首先，要加强法治保障。全过程人民民主的发展必须牢牢依托于法治轨道。我国现行宪法、选举法、代表法、地方组织法等为制度体系提供了法律支撑。但对于一些重要制度和具体制度，应通过专项立法填补制度空白，强化民主制度的法定效力。
其次，要细化操作程序。规范性不仅体现在制度文本的合法性上，更应体现在操作层面的程序性与标准性上。应将相关制度原则转化为具体的执行标准和操作流程，使民主实践“看得见、摸得着、可落实”。例如，在民主协商中，应明确协商议题的遴选机制、参与主体的选取标准、协商的流程规范以及结果反馈落实机制，以避免形式主义，增强实效性。
最后，要健全监督闭环。全过程人民民主不仅强调参与，更注重落实。要通过人大监督、政协民主监督、社会监督等多元渠道，构建全链条、可闭环的监督体系，确保民主制度在运行过程中实现“有参与、有回应、有改进”。
习近平总书记指出，完善中国特色社会主义制度是一个动态过程，必然随着实践发展而不断发展，已有制度需要不断健全，新领域新实践需要推进制度创新、填补制度空白。这一重要论述深刻揭示了制度建设的演进规律。健全全过程人民民主制度体系，必须坚持体系化思维，统筹顶层设计与基层探索，贯通制度构建、机制运行与实践反馈，推动各项民主制度协同互动、互为支撑，形成结构严密、运转顺畅、动态优化的制度生态。
刘乐明 华东政法大学政府管理学院副教授、上海市全过程人民民主研究基地特聘研究员。