经济研究 理论研究

中国特色社会主义国家审计的哲学意蕴

沈华

2017年06月29日 12:00

晏维龙 卢国琪
《观察与思考》2017年第2期

中国特色社会主义国家审计是中国特色社会主义国家治理体系的重要组成部分,它的本质是依法运用权力去制约权力,为国家治理的健康发展起着预防、发现、抵御和消除“病毒”的作用。中国特色社会主义国家审计,从理论到实践都蕴含着自身的哲学特质,尤其是国家审计制度、国家审计关系、国家审计环境、国家审计与国家治理的关系这几个方面,其蕴含的哲学特质,是研究中国特色社会主义国家审计理论和实践不能忽视的潜在的思想之源。
   
      一、矛盾特殊性:国家审计制度的哲学意蕴
   
      任何事物都处在矛盾中,矛盾的特殊性决定了事物本身的独有特性。国家审计制度内涵的特殊性是与不同国家社会历史和文化的差异性紧密相关的。中国特色社会主义国家审计制度是指在中国特色社会主义制度下所形成的国家审计相关制度安排的总称,它是国家审计制度与中国社会历史和文化实际相结合的产物。在这个相结合的过程中,融进了三个特殊的元素进去:必须符合中国的国情、必须符合社会主义的本质要求、必须符合国家审计自身的规律。
   
      中国特色社会主义国家审计制度的特殊内涵,决定了国家审计机关的法律地位具有特殊性,决定了国家审计的监督职能及其职能范围体系具有特殊性,决定了国家审计组织管理体系具有特殊性,决定了国家审计的工作方针和重点具有特殊性。
   
      (一)国家审计机关的法律地位具有特殊性
   
      国务院设立审计机关是按照《中华人民共和国宪法》第91条的规定来设置的。按照宪法的规定,国家审计机关属于国家行政机关,是各级政府的组成部门,这就对国家审计在国家政权结构中的层位和属性进行了清楚的界定。国家审计机关的设立是以宪法为依据的,这自然决定了国家审计机关的法律地位具有特殊性。宪法是国家的根本大法,国家审计机关的设立是以国家的根本大法为依据,由此可见国家审计机关的法律地位与其他国家行政机关相比是有其特殊性的。以宪法作为保障规定了国家审计机关隶属于政府,这是符合中国国情的,完全与中国政治民主制度相适应,这种特殊的法律地位,有利于国家审计在国家治理这个大系统中充分发挥有效作用。
   
      (二)国家审计的监督职能及其职能范围体系具有特殊性
   
      第一,中国特色社会主义国家审计制度的特殊内涵,决定了国家审计的监督职能具有特殊性。中国特色社会主义监督体系的构成形式主要有如下几种:宪法监督、法律监督、党纪监督、行政监督、经济监督及社会监督等。国家审计机关是中国特色社会主义监督体系的特殊的重要组成部分。它的监督职能的特殊性在于国家审计机关是国家唯一的专司经济监督职能的机关。“经济监督是一定主体依据法律规定和某种授权对一定的经济行为进行监控和评价。”①由于实施主体和被监督的对象不同,经济监督的种类和范围往往会客观地呈现出多样性。但审计监督作为一种特殊的经济监督的表现形式,无论是在监督的层面上,还是在监督的作用、范围和效果上,就国家经济宏观调控的影响力来说,比其他种类的经济监督要大得多。在中国特色社会主义监督体系中,虽然各种监督的对象、范围和方式不同,但不同形式的监督也是相互补充、相互作用的,从而构成了一个有机整体。在这个监督体系的有机整体中,国家审计监督职能的特殊性充分彰显了出来。“国家审计是依据宪法所赋予的权力,以专业的工作模式,以独立第三方主体的资格,对利用和管理国有资产及社会公共资金的相关主体的一定行为进行监督。主体资格的独立性和范围的广泛性以及专业判断的权威性,决定了国家审计在国家和社会政治经济建设中不可或缺性和重要性。其作用不能被其他监督所替代,同样也不能替代其他监督的作用。”②可见,国家审计的监督职能的特殊性就在于用权力监督制约权力。国家审计从诞生之日起,其本身就是对权力的监督,它聚焦在对经济权力的监督和制约上。国家审计在利用权力去监督、制约权力上,是其他任何监督形式所不能比拟的。
   
      第二,中国特色社会主义国家审计制度的特殊内涵,决定了国家审计的职能范围体系具有特殊性。集中表现在三个大的方面:对利用和管理财政资金情况进行审计、对社会公共资金进行审计、对经济责任进行审计。
   
      对利用和管理财政资金情况进行审计。主要包括两个大的方面:一是对政府及其相关具有公共权力的部门利用国有资产履行国家管理职能的情况进行审计;二是对经营性国有资产的利用和管理情况进行审计。前者关注资金使用的真实性与合规性,关注在履行国家管理职能时,在过去、现在和将来三个时态范围内已经发生、正在发生和将要发生的结果对国家和社会经济运行所产生的影响。后者关注政府是否依据市场环境和国家宏观政策的需要,进行着国有资产的投资活动,关注国有企业的经营活动是否发挥了它应有的经济与社会功能。目的是确保国有资产的经济价值最大化。
   
      对社会公共资金进行审计。一般而言,社会公共资金包括政府间的援助,社会团体和个人的捐助。社会公共资金的应有价值在于为经济建设和公益事业服务。国家审计关注社会公共资金是否得到了有效的利用,是否真正做到了取之于民,用之于民。对社会公共资金进行审计,有利于给予社会公共资金提供者以法律上的保证,激励公众团结互助、共同发展。
   
      为了加快中国民主政治制度建设,国家审计有效地开展了对领导干部经济责任审计。经济责任审计有利于加强党风廉政建设,有利于促进领导干部廉洁自律,有利于配合反腐败斗争。尤其是对国有企业领导人进行经济责任审计,有利于遏制国有资产的流失。
   
      (三)国家审计组织管理体系具有特殊性
   
      中国独特的历史文化传统,使中国成为一个多民族的单一制国家,国家机构职权包括中央和地方两个部分,并遵循中央统一领导,充分发挥地方的积极性。这种具有中国特色的国家结构决定了国家审计组织管理体系具有如下特殊性。第一,国家审计署是最高国家审计机关。根据宪法和国务院组织法的规定,审计署在国务院总理的领导下主管全国审计工作。第二,地方各级审计机关分别接受本级行政首长和上一级审计机关领导,负责本行政区域的工作。第三,审计机关根据工作需要,经本级人民政府批准,可以在其审计管辖范围内,设立派出机构。第四,最高国家审计机关主要负责人的任免,按照现行宪法以及相应的组织法的规定,审计长由总理提名,全国人民代表大会及其常务委员会任免;其他的主要负责人,由审计长提名,国务院任免。
   
      (四)国家审计的工作方针和重点具有特殊性
   
    邓小平曾深刻指出:“在中国这样的大国,要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义,没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党,没有这样一个党的统一领导,是不可能设想的,那就只会四分五裂,一事无成。”③2014年9月5日,习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中,提出了一个崭新的论断:“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”④坚持党的领导是中华民族历史和现实的选择,是建设中国特色社会主义的基本原则。共产党的执政地位决定了国家审计的工作方针和重点,国家审计要始终坚持和贯彻党的路线方针和政策,要不断调整工作的重点和布局,要紧紧围绕各级党委和政府的工作中心,突出审计重点,深化审计内容。国家审计机关要在党的领导下,不断地改进和完善审计工作,有效履行审计职责。虽然国家审计具有一定的独立性,但仍然要坚持在党的领导下履行审计监督职能,依法行使审计监督权。国家审计实践证明,坚持党的领导和发挥审计监督作用是一致的。如果片面强调审计监督的独立性,审计监督就没有组织后盾,工作开展也会出现不顺利的情形;如果只强调坚持党的领导,不注意调动和发挥审计机关的积极性和主动性,审计监督也会流于形式。总之,中国共产党的执政地位决定了国家审计的工作方针和重点具有特殊性。
   
      二、对立与统一:国家审计关系的哲学意蕴
   
      唯物辩证法认为,任何事物之间都存在着对立、矛盾,但同时又存在着相互依存的关系。矛盾双方在一定条件下共处于一个统一体之中,既相互排斥,又相互依存,从而推动事物的发展。国家审计活动中存在着诸多审计关系。“审计关系是由审计人、被审计人和委托人(或授权人)组成。在三角关系中,审计人独立于被审计人和审计委托人,以第三方的中立身份超然存在。”⑤目前学术界普遍认为审计关系的种类主要包括如下四种:审计人与被审计人的关系、审计人与委托人的关系、审计人与审计人的关系、被审计人与委托人的关系。这四种关系都是对立统一的关系。
   
      (一)审计人与被审计人的关系是对立统一关系
   
      在国家审计活动中,审计人接受委托人的授权对被审计人的受托责任进行审计验证,审计人与被审计人自然形成了对立的关系,这种对立关系就是监督与被监督的关系。在这一对立关系中,审计人的基本倾向是牢记自己角色与使命、维护自己权威与声誉,始终站在委托人的立场上,用非常犀利的眼光去审视被审计人。被审计人是生产资料的经营者,为了继续博得委托人的信任,继续获得更多的利益,始终担心审计人对自己的忠诚和功绩视而不见,对自己的谎报与欺瞒盯住不放。这种对立关系在一定条件下表现出一种很紧张的矛盾关系。但是,从哲学的角度看,审计人与被审计人的对立关系不是只有斗争性没有同一性,而是既有斗争性又有同一性,双方实质上是互为依存、博弈均衡的关系,因为相对于审计的委托人而言,审计人与被审计人都是受托者,从理论上讲,不论是审计人还是被审计人都从委托人那里获得劳动收益。因此审计人与被审计人的关系又表现为一种统一的关系。事实上,如果没有被审计人的受托责任,就没有审计职业,如果没有审计人的监督、鉴证与评价,被审计人也难以继续自动得到委托人的信任。审计人与被审计人的统一关系是一种很明显的相互依存关系。审计人为了顺利开展审计工作,需要被审计人提供必要的工作条件与诚实的工作合作,被审计人为了解脱受托责任,需要审计人给出一个权威性的“验明正身”的结论。
   
      (二)审计人与委托人的关系是对立统一关系
   
      在委托人与审计人这对审计关系中,委托人总是希望审计人提供货真价实的审计产品,即审计报告。但是,委托人与审计人之间存在着信息不对称,委托人对审计人的技能和经验也并非能够全部了解。审计人能否给委托人提供高质量的审计报告,是由许多因素决定的。在许多因素中,有两个基本因素是委托人难以掌控的,其一是审计人收集审计证据的能力到底怎样,审计人到底为收集审计证据付出了多大努力?其二是审计独立程度到底有多大,即审计人报告事情真相的意愿到底强烈不强烈?按照正常的逻辑,审计人对委托人是“别无二心”的,但由于人是有限理性的经济人,审计人也有可能获得具有追求自身效应最大化的动机和机会,也有使用不正当手段来谋求自身利益的积极性和可能性。譬如在执业过程中对必要审计程序进行省略、对审计风险的严重性进行隐瞒、与被审计人合谋炮制出虚假的审计报告等等。这就导致了审计人与委托人存在着对立关系。但是审计人与委托人的对立最终会在同一的价值目标下协调,双方的对立最终受到同一性的制约。用辩证法的观点看,审计目标的终极不是审计人发现和揭露问题,审计的最终目标是促进被审计人改善管理,提高管理水平,实现合理配置资源的理想状态,最终是服务于业务的委托人,就这个角度而言,审计人与委托人的价值目标又实现了完全意义的统一。从事物发展的趋势来看,审计人与委托人的关系始终超越不了对立统一的关系。
   
      (三)审计人与审计人的关系是对立统一关系
   
      “审计人的关系包括审计组织(国家审计、内部审计和社会审计机构)之间的关系、审计自然人之间的关系(人际关系)。”⑥审计组织系统中包含了国家审计、内部审计和社会审计三个重要组成部分,这三种审计组织存在的关系首先是统一性关系,它们不仅共同存在于审计组织这一统一体中,而且所起到的积极作用都是围绕提高财务信息质量、维护国家经济秩序、促进国民经济健康发展等几个方面来进行的。在审计方法和审计程序上也是具有同一性的。但这三者也存在着明显的矛盾对立关系,主要表现在资源配置、审计范围、审计权威、监督关系等方面存在着差别、矛盾乃至冲突。国家审计依靠的是国家工具和法律契约,因此它得天独厚地享有审计资源,无论是人力资源的配置,还是信息资源的把握,无论是技术资源的配备,还是社会资源的占有,都比内部审计和社会审计优越得多。在目前的中国,有人形象地比喻说,目前存在着不可回避的一种现实:国家审计已经是达到了小康,社会审计刚刚脱贫,内部审计还在贫困线下。这说明在审计范围、审计权威等诸多方面,这三者存在着矛盾和冲突。如何协调三者在审计范围上的冲突,是审计理论研究者和审计政策制定者必须进一步研究的问题。在审计界,一直有一种理念:政府审计是主体、内部审计是基础、社会审计是补充。这种润物细无声的理念主导了三者关系的走向。另外,审计自然人之间的人际关系也存在矛盾和冲突。不同的审计师往往执行不同的审计项目,审计职业规范中的保密性原则也阻碍了审计师之间的信息与情感交流,审计师之间的职业防范与理解包容、团结协作总是矛盾地渗透在一起。总之,审计人与审计人的关系同样逃脱不了对立统一关系的藩篱。
   
    (四)被审计人与委托人的关系是对立统一关系
   
      审计理论研究者认为,审计关系的演变,在很大程度上是被审计人与委托人利益冲突与协调的过程。委托人对受托人(被审计人)存在着既信任又不信任的心态。委托人是生产资料的所有者,他始终愿意选择精明强干、忠诚可靠的受托人(被审计人)去经营生产资料,受托人(被审计人)是生产资料的经营者,他为了从中获得应有的利益,也乐意为委托人诚实服务,善于经营,力争达到利益最大化。在某种程度上,被审计人与委托人的利益是一致的,因此,双方具有同一性。但被审计人与委托人存在着信息不对称,被审计人在经营过程中,有可能存在鱼目混珠、假公济私、中饱私囊等损害委托人利益的行为。委托人与被审计人之间存在着的既信任又不信任,既合作又斗争的对立统一关系,是随着双方力量的变化而动态协调的。在这个动态协调的过程中,审计人就发挥了中介桥梁作用,被审计人与委托人的矛盾对立,在审计人的审计结果的支配下,形成了一种相互协调的统一关系。有的学者认为,在被审计人与委托人的矛盾对立愈演愈烈时,审计人的介入,则起到了斡旋作用,因为,审计人的独立性和权威性,在一定条件下是解决被审计人与委托人矛盾的催化剂和添加剂。由此可见,被审计人与委托人的关系,同样无法逃避对立统一关系的客观事实。
   
      三、联系与发展:国家审计环境的哲学意蕴
   
      我国的国家审计与国外的审计是有明显不同的,它主要表现在政治环境与审计目标的差异性上。从政治环境来看,世界各国在国家审计上存在的差异是由其政治体制、经济体制和文化传统的差异决定的。立法模式、司法模式、行政模式这三种模式是目前国家审计存在的主要模式。我国的国家审计属于行政模式。中华人民共和国审计署是直属国务院的国家机关,是我国最高审计机关,审计署在总理领导下主管全国的审计工作,在这种模式下,国家审计工作应服从于国务院的安排。从审计目标来看,欧美等西方发达国家审计工作的目标主要是绩效审计,因为这些国家已经具有完善的市场经济体制和信息相对称的发达资本市场,市场的各项自我调节功能保障了大多数经济活动的合法合规。“据相关文献反映,美国用于绩效审计的人力物力资源已经占全部审计工作的90%左右,而加拿大也占到50%。”⑦我国虽然已经取得改革开放三十多年的辉煌成就,但由于仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,因此我国的国家审计始终与国家机制和体制特点相联系,始终与促进社会主义市场经济健康发展和解决各类社会矛盾相联系,善于通过查处一些有影响力的案件显示审计的威慑作用。我国自国家审计制度恢复以来,在政治、文化、经济和法律环境因素的影响下,逐步建立起了独具中国特色的国家审计制度。“当我们深思熟虑地考察自然界或人类历史或我们自己的精神活动的时候,首先呈现在我们眼前的,是一幅由种种联系和相互作用无穷无尽地交织起来的画面。”⑧因此,用联系与发展的哲学理论来审视,不难看出国家审计的中国特色始终与政治体制相联系,始终与文化传统相联系,始终与经济环境相联系,始终与法律环境相联系。
   
      (一)国家审计与政治体制相联系
   
      毫无疑问,政治体制直接影响到国家审计模式的选择。国家审计的产生是为了适应国家治理的需求而产生的,国家审计的方向是由国家治理的目标决定的,国家审计的制度形态是由国家治理的模式决定的。国家审计模式的选择与政治体制和国家治理模式存在必然的联系。西方国家的国家审计模式主要选择了立法模式或司法模式,这与它建立在三权分立基础上的政治体制相适应。我国的根本政治制度是人民代表大会制度,在政治上实行的是中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度。这种政治体制与西方国家建立在三权分立基础上的政治体制是有根本区别的。因此我国国家审计模式的选择就具有了中国特色。在目前国家治理框架下,我国立法机构的作用还没有完全发挥出来,但行政部门在国家治理中却具有主导地位,因此,我国国家审计选择了行政型审计模式,这完全是与我国的政治体制和国家治理模式相联系的。我国国家审计选择行政型审计模式有利于更好地保证国家审计的权威性,更有利于发挥国家审计的效率。研究我国国家审计制度和国家审计理论,都必须要研究我国的政治体制,发展我国的国家审计事业,必须在我国政治体制框架内去发展。只有这样,才会真正去理解我国国家审计的中国特色。联系和发展是唯物辩证法的核心,研究中国国家审计,就要用联系和发展的哲学特质去研究它的中国特色。
   
      (二)国家审计与文化传统相联系
   
      国家的文化传统直接影响国民对国家审计的认知,尤其是道德观念及社会价值取向对国家审计及其人员核心价值观的形成影响很大。文化环境对国家审计体制的选择会有血缘性影响。譬如,在我国国家审计实践中,尤其是干部经济责任审计和绩效审计,其审计评价是以法律和制度为依据,在此基础上综合考虑情、理、法等因素的结果。这显然就与我国传统儒家文化的影响密不可分。我国的文化传统直接影响国家审计核心价值观的内容。国家审计核心价值观就是为人民服务,这是以公平和正义为核心的。审计公平,既注重实现审计程序的公平,从而不断完善审计准则以保证审计活动能公正地进行,又关注审计对象的公平,在审计中关注公共资金的使用是否真正为全民所用。国家审计对遏制腐败、促进国家民主法治建设起到极大推动作用。这就要求审计人员彰显和伸张审计正义,以国家审计的共同理想为价值取向,坚持责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献的价值观。这种价值观念始终与中国文化传统息息相关。文化是一个民族的血脉。在中华民族的传统文化中,始终彰显出民本思想、公平正义思想。这种文化传统在国家审计核心价值观建设中起到重要作用。审计公平是国家审计价值观建设的基石,伸张正义体现了国家审计核心价值观建设的能动性。追求公平正义,是中华民族传统文化的精华,因此我国国家审计的核心价值观始终建立在公平正义、为人民服务这一核心价值理念的基础之上。
   
    (三)国家审计与经济环境相联系
   
      国家审计制度始终是与国家经济与社会发展阶段性特征相联系的。一个国家的经济制度以及经济发展阶段和水平对国家审计体制的选择影响很大。一个国家的经济体制不仅影响着国家审计目标的变化,而且影响着审计体制的变革。一般而言,国家审计目标的早期阶段是评鉴公共资金使用的真实性与合规性,随着社会经济的发展,国家审计目标就逐步向经济性、效益性、效果性转变,还要向公平性和环境性转变。就经济环境而言,我国与西方国家是有很大差别的。由于经济环境不一样,国家审计目标所处的阶段也不一样。西方国家审计目标已经从早期阶段的真实性合规性向更高阶段转变,更注重国家审计的经济性、效益性、效果性、公平性和环境性。我国的经济环境是仍然处在社会主义初级阶段,社会主义市场经济体制还不完善。在这样的经济环境下,在经济领域存在突出的现实问题,其表现是国家财政财务收支的真实性与合规性并没有真正得到充分的保证、贪污腐败和损失浪费在某些领域还较突出、社会诚实守信机制非常脆弱。处于这样的经济环境,我国国家审计的目标只能强调从所处的经济环境的现实性出发,一方面要关注财务收支的真实性与合规性,另一方面,随着社会经济的发展,也要逐步转向强调绩效审计、环境审计和民生审计,不能搞单一的经济责任审计。除此之外,我国经济环境中还有一个突出的特点,那就是产权的公有属性很突出,这是由以公有制为主体、多种非公有制形式并存的生产资料所有制决定的,因此,国家审计要适应这一经济环境,要密切关注国有资本经营的效率和效果。国家审计必须加大对国有企业进行审计的力度,必须对国有企业领导干部进行经济责任审计,只有这样,才能强化对国有资本经营的监督。
   
      (四)国家审计与法律环境相联系
   
      国家审计与法律环境的联系也是很紧密的。国家审计体制始终受到国家法律制度的影响。国家审计理论和审计实践同样受到法律环境的重大影响。法学界往往以法律的形式渊源为标准,把世界各国法律划分为大陆法系和英美法系。“英美法系对英美等国家的国家审计体制的影响,主要表现在国家审计体制大都选择立法模式,隶属于国会,国家审计体制的依据大都以判例为主。而大陆法系国家,如法国、意大利等,多数属于司法模式,国家审计体制多是在宪法等成文法典中加以规定的。这与大陆法系要求明确立法与司法的分工,强调成文法典的权威性的特点分不开。”⑨研究我国的国家审计,必须懂得我国的法律环境。如果从法律的形式渊源来看,中国属于大陆法系。不论是国家审计机关的设置,还是审计机关的组成形式,无论是国家审计机关工作人员的任用,还是审计工作职责和权限,都是由具体的法律法规进行明确的界定的。因此,中国的国家审计,“依法审计”的特点非常突出。国家审计必须按照《宪法》、《审计法》、《审计法实施条例》开展工作,国家审计机关及其工作人员必须严格遵循这些法律开展审计工作,同时还要遵循各级政府颁布的各种有关审计的规章制度。
   
      四、部分与整体:国家审计与国家治理关系的哲学意蕴
   
      从哲学的角度讲,国家审计与国家治理始终存在着部分与整体的关系。“作为部分的国家审计和作为整体的国家治理之间的对立统一矛盾,是驱动国家审计发生、发展的原动力,也可以说国家审计和国家治理之间的哲学联系,是决定国家审计本质的根本联系,任何国家审计的实践和理论研究的开展,都无法脱离与国家治理体系的联系。⑩
   
      (一)部分与整体间的从属关系
   
      作为部分的国家审计与作为整体的国家治理之间存在着从属关系。这种从属关系是从两个方面体现出来的。一方面,作为整体的国家治理统率着作为部分的国家审计,国家治理居于主导地位,国家审计居于从属地位;另一方面,国家审计的功能蕴含于国家治理的功能之中。事实上,国家审计与国家治理存在着哲学意义上的矛盾对立统一体,在这个部分与整体关系的矛盾统一体中,国家治理是矛盾的主要方面,始终处于支配地位,起着主导作用;国家审计是矛盾的次要方面,始终处于从属地位,起着服从作用。在矛盾运动中,国家治理与国家审计的力量始终是不均衡的,由于国家治理处于矛盾的主要方面,所以,国家治理的本质及其发展变化决定着国家审计的本质及其发展变化。这种决定作用突出地表现在国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的目标决定了国家审计的方向。虽然国家审计也具有独立性,它在特定的历史条件下遵循自身的规律不断演进,但它的目标、任务、重点和方式都是随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变的。国家审计的一切活动都必须服从国家治理的整体,做到部分服从整体。虽然国家审计有其相对独立性,但国家审计的功能是蕴含于国家治理功能之中的。从政治学的角度来考察,国家治理的功能是通过国家职能的发挥来实现的。国家职能是指国家以承担什么样的职责和功能去实现其总方向和总目标,也就是解决国家机器“干什么”的问题。“国家职能具有领域倾向性,国家职能在不同的领域有不同的要求,经济领域主要体现效率,政治领域主要体现秩序,社会领域主要体现公正,文化领域主要体现价值。”(11)国家审计是保证国家治理体系健康的“免疫系统”,它主要是要实现“免疫系统”应当具备的预防、揭示和抵御的功能。国家审计的监控作用的发挥是为了保证国家治理这个大系统不受病毒侵害,能够健康运行。可见,国家治理的功能着眼于全局性和整体性功能的发挥,国家审计的功能仅仅聚焦在对整体的健康运行发挥“免疫”功能,国家审计的部分功能始终是蕴含在国家治理的整体功能之中的。
   
    (二)部分与整体间的不可分割关系
   
      作为部分的国家审计与作为整体的国家治理之间存在着不可分割的关系。一方面,国家治理功能是否得到全面的发挥,离不开国家审计功能的发挥;另一方面,如果国家审计离开国家治理的整体,那么就不再具有部分的功能。国家治理体系是一个非常庞大的复杂的系统,这个庞大系统的整体功能的发挥,依靠于这个整体的各个组成部分的功能的发挥及其各个组成部分的相互配合。用结构学的理论来讲,当各部分以合理的结构形成整体时,整体就具备了一种全新的功能,这时候,整体的功能就会大于各个部分功能之和;当部分以不合理的结构形成整体时,整体功能的发挥就会遭到损害。由此可见,各个部分功能的组合结构是否优化,直接影响到整体的功能的发挥。如果缺失某个部分的核心功能,整体功能简直就无法发挥。国家审计功能对国家治理具有特殊的作用,具有不可或缺性。国家治理需要国家审计提供最及时、客观的数据和资料,这是国家治理决策的重要依据,国家审计为国家治理提供的富有价值的审计报告,提高了国家治理的科学性。在国家治理的三大系统(决策系统、执行系统、监督系统)中,国家审计属于监督系统,作为监督系统一部分的国家审计,它所提供的数据和资料(尤其是具有权威性的审计报告),能够最先感知社会经济中的各种风险。国家审计所获得的很有价值的数据和资料,会客观公正地反馈给国家治理大系统中的决策系统和执行系统,对国家治理产生重要影响。国家审计虽然具有“免疫系统”功能,但这种功能的发挥,是以国家治理的存在为前提条件的,国家审计是为了国家治理整体的健康运行而去发挥“免疫作用”的,若不存在国家治理的整体功能,也就不存在国家审计的“免疫功能”问题。因为国家审计的产生是源于国家治理的需求,所以国家审计天然是为国家治理服务的,若离开了国家治理,国家审计也就丢失了服务对象,其功能和作用就失去了任何意义。作为部分的国家审计与作为整体的国家治理存在的不可分割的关系是客观的,它是不以人的意志为转移的。
   
      (三)部分与整体间的相互影响关系
   
      国家审计与国家治理之间存在的部分与整体的关系,注定了二者之间必然会相互影响、相互制约、相互促进。这种相互影响关系是由二者具有内生性的客观固有的联系决定的。一方面,国家治理阶段的不断转型决定国家审计职责的不断转变;另一方面,国家审计也对国家治理整体功能的发挥产生关键性的影响。
   
      中国特色社会主义的审计事业是在改革开放后逐步勃兴的。党的十一届三中全会的突出贡献是决定将全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来,这标志着国家治理阶段开始转型,也就是国家治理阶段开始进入强调“发展”的阶段。这一阶段国家治理的目标是“以经济建设为中心”。随着改革开放的序幕拉开与不断深化,我国国民经济迅速得到了恢复与发展。但由于当时相关法律法规制度不够健全,国家治理过程中出现新的问题:政治经济领域出现一些严重违反财经纪律行为。面对这些新问题,原财政部下设的财政监察司已不能满足国家治理的需要。于是,国家审计署应运而生,行使专门、独立的财经监督职能,严肃财经纪律成为当时国家审计的主要职责。国家治理到了1992年,又出现了小阶段性转型,党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制目标,强调市场在国家治理中的重要作用。这是国家治理转入新阶段的新特点。这一阶段国家审计的主要职责是重点检查被审计单位财政财务收支的真实合法性,保证会计信息真实可靠。国家治理到了1997年9月,又进入了一个小阶段性转型。党的十五大提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的重大战略任务,随着国家治理新的任务的提出,也就进一步强化了国家审计在国家治理中的主要职责:服务于依法治国,建设社会主义法治国家。党的十六大以来,国家治理再次经历重大转型,国家治理开始从强调“发展”向强调“和谐”转型,开始进入以“社会建设与经济建设并重”的新时代。党的十六大把“和谐社会”确立为国家执政理念。党的十六届四中全会则明确提出“构建社会主义和谐社会”。这时候的国家治理理念再不是一味强调“发展”,而是开始强调可持续发展的、公正与和谐的社会建设。这就标志着国家治理理念发生重大转变,国家治理开始重大转型。在这个转型阶段实现社会主义和谐社会的最直接路径与最重要的治理工具就是选择民生政治。这一阶段国家审计的职责是在确保被审计单位会计信息真实合法基础上,同时注重对关系人民群众切身利益领域的审计监督,审计工作的出发点与落脚点就是推进法治、维护民生、推动改革、促进发展。在这一转型阶段的国家治理中,又出现了一个重大的新问题:由于在强调发展的国家治理阶段体制、机制与制度方面的建立与改革相对滞后,使得在强调和谐的国家治理阶段在政治领域出现的一些重大违法违规、经济腐败问题开始不断凸显出来,直接危及党和人民的根本利益。党的十六大关于政治体制改革的论述,就突出强调要加强对权力的制约和监督,这就进一步强化了要发挥审计机关等职能部门的作用。为了进一步推动依法治国战略,国家审计的职责也发生转变,国家审计自觉地在加强干部监督管理、预防和惩治腐败、推进依法治国、建设社会主义和谐社会等方面发挥重要的职能作用。党的十七大、十八大以来,随着国家治理阶段不断转型,国家审计职责也随之转变。习近平总书记提出“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”(12)因此国家审计的职责又很快涉猎经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域。“纵观近十几年我国审计工作报告,国家审计随着国家治理转型而转变职能得到有力的印证。”(13)从相关的国家审计报告分析中不难看出:国家治理在强调发展的阶段,国家审计的职责主要是以规范财政与预算管理、税收征管,以及提出完善相关制度建议为主,重在强调“法治”。但是,国家治理到了强调和谐的阶段,尤其是党的十七大、十八大以后,国家审计的职责发生了明显的转变,国家审计开始提出有关维护社会公平正义、推进财政预算管理公开透明、政务公开,以及审计计划、审计过程与审计结果的公开等有关建议,重在强调以“民主”为前提和基础来推进法治。由此可见,国家治理阶段的转型始终决定国家审计职责的转变。从改革开放前的全能国家治理体系到改革开放后的以经济建设为中心的发展型国家治理体系,再到社会主义和谐社会的国家治理体系,这种国家治理阶段的转型决定了国家审计职责的产生和转变。
   
      国家审计与国家治理的相互影响关系,还表现在国家审计也对国家治理整体功能的发挥产生关键性的影响。大家熟知的“木桶理论”表明,一只木桶所能装水的容积的大小,并不是由水桶壁上最高的那块木块来决定的,而是由最短的那块木块来决定的。这就充分说明组成整体的主要部分对整体功能的发挥具有关键性的制约作用。国家审计是国家治理整体的重要组成部分,它的功能必然制约着国家治理整体功能的发挥,而且,在一定条件下,国家审计可能会对国家治理的状态产生关键性的影响。国家审计是国家监督系统中的一个部分,它的实质就是利用一种权力对另一种权力的制约,国家审计对权力的制约,就是为了保证国家治理过程中那些对国家治理大系统能够产生重要影响的子系统不会遭到“病毒”侵害,确保健康运行发展。如果没有国家审计的特殊作用,国家治理这个大系统的运行就会失衡。
   
      ①②王鸿:《中国特色国家审计制度的基本内涵》,《工业审计与会计》,2000年第5期。
   
      ③《邓小平文选》(第二卷),北京:人民出版社,1994年版,第341-342页。
   
      ④习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》,北京:人民出版社,2014年版,第6页。
   
      ⑤田利军:《对立统一:审计关系哲学思辨》,《东北财经大学学报》,2007年第2期。
   
      ⑥田利军:《对立统一:审计关系哲学思辨》,《东北财经大学学报》,2007年第2期。
   
      ⑦薛婷婷:《中国特色的国家审计公共关系研究》,《审计月刊》,2013年第1期。
   
      ⑧《马克思恩格斯全集》(第二十五卷),北京:人民出版社,2001年版,第386页。
   
      ⑨朱荣:《国家审计的中国特色问题研究》,《会计之友》,2014年第18期。
   
      ⑩隋学深、奚冬梅:《国家审计与国家治理哲学关系辨析》,《审计月刊》,2012年第8期。
   
      (11)隋学深、奚冬梅:《国家审计与国家治理哲学关系辨析》,《审计月刊》,2012年第8期。
   
      (12)习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《人民日报》2014年1月1日。
   
      (13)张俊民、胡国强、张硕:《国家审计服务国家治理实践研究:基于18份审计工作报告的分析》,《审计研究》,2013年第5期。
   
    作者简介:晏维龙,南京审计大学校长,党委副书记,教授,博士生导师;卢国琪,南京审计大学马克思主义学院副院长,教授。]]>

2017年06月29日 03:56
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中国特色社会主义政治经济学的新发展