一、上海自贸试验区建设总体进展和主要成效
自2013年9月29日挂牌至今,上海自贸试验区紧紧围绕制度创新这个核心,开展了一系列改革开放先行先试。目前《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(下文简称《总体方案》)和《进一步深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》(下文简称《深化方案》)提出的绝大多数任务已经落实,取得显著成效,实现了预期目标。经梳理,《总体方案》和《深化方案》明确的219项任务、上海自主改革的290项任务,合计509项任务中,超过80%已经落实或取得阶段性成果,总体上进展顺利。具体主要体现在五方面:
(一)基本形成了以负面清单管理为核心的投资管理制度
负面清单管理模式已经确立。2013年9月率先出台了全国第一份外商投资负面清单。2014年6月,在提高负面清单开放度、透明度的基础上,修订出台了2014年版负面清单,将外商投资准入特别管理措施由190项减少到139项,调整率达26.8%。2015年4月,国务院统一发布了适用于上海、广东、天津、福建四个自贸试验区的负面清单,将外商投资准入特别管理措施进一步减少到122项,负面清单开列方式明显改进,表述更加细化明确。负面清单管理模式确立以来,90%左右的外商投资企业以备案形式设立。根据全国人大常委会关于修改《外资企业法》等四部法律的决定,外商投资负面清单管理模式已于2016年10月起在全国范围内全面实施。此外,按照国家统一部署,正在积极推进适用于各类市场主体的市场准入负面清单试点,各项试点工作正在抓紧展开。
境外投资管理制度改革成效显著。上海自贸试验区积极改革境外投资管理方式,对境外投资开办企业实行以备案制为主的管理方式。目前,境外投资备案事项已经下放到上海自贸试验区,试验区外的浦东新区境外投资项目下放至浦东新区,可确保在3个工作日内完成备案。这些措施对促进境外投资产生了显著效果,上海自贸试验区成为国内企业“走出去”的“桥头堡”。截至2016年5月,上海自贸试验区共办理境外投资备案1100余项,涉及信息技术、生物医药、互联网、文化娱乐等领域。仅2016年1—5月,区内就办理境外投资备案331项,实际对外投资额55.8亿美元,占同期全市实际对外投资额131.6亿美元的42.4%。
服务业对外开放逐步扩大。上海自贸试验区围绕金融、航运、商贸、专业技术、文化以及社会服务等领域,逐步暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施,主动对外开放。先后推出2批54项扩大开放措施,半数以上措施已有项目落地,项目总数近1800个,并涌现出我国首家再保险经纪公司等首创项目,融资租赁、工程设计、船舶管理等行业的扩大开放措施取得明显成效。
(二)基本形成了以贸易便利化为重点的贸易监管制度
国际贸易“单一窗口”率先建立。借鉴国际先进做法,建立贸易、运输、加工、仓储等业务的跨部门综合管理服务平台。2014年6月国际贸易“单一窗口”平台正式上线运行,2015年6月启动1.0版,共有海关、检验检疫、海事等17个部门参与,拥有货物申报、运输工具申报、支付结算、企业资质、贸易许可、信息查询六大模块。2016年初推出2.0版,涉及部门增加至20个,试点范围涵盖到全市,开户企业累计达到1200家。
货物状态分类监管试点率先实施。上海自贸试验区于2014年年底启动货物状态分类监管试点,建立了以信息化系统监管为主、海关现场监管为辅的基本架构,实现了从“物理围网”到“电子围网”的改变,极大降低了企业的仓储物流成本和人员投入成本。目前货物状态分类监管试点已在海关特殊监管区域进行常态化运作,有需求的19家物流型企业全部纳入试点范围,企业普遍对此反映良好。
贸易便利化监管制度不断优化。海关推出了“先进区、后报关”、国际中转便利化等一系列改革举措,通关无纸化率从最初挂牌时的8.4%提高到目前的近90%,进、出口平均通关时间较区外明显减少。检验检疫部门推出了“一线检疫、二线检验”、第三方检验结果采信等改革举措,优化“十检十放”等管理模式,出入境检验检疫无纸化率超过90%。口岸办公室进一步减少口岸进出口环节收费,每年减收费用约2.6亿元。
国际航运发展制度逐步完善。国际中转集拼、沿海捎带业务、启运港退税等功能性政策试点逐步开展,国际船舶登记制度纳入交通部即将出台的《船舶登记办法》,亚太示范电子口岸首个试点示范项目已经启动,中英航运人才“双认证”试点项目落地实施,《上海市推进国际航运中心建设条例》已由上海市人大常委会通过并公布。
(三)基本形成了着眼于服务实体经济发展的金融开放创新制度
以自由贸易账户为核心的金融开放创新深入推进。一是自由贸易账户体系建成运行。自由贸易账户可以提供经常项下和直接投资项下的跨境本外币结算、境内实业投资人民币结算等服务,开展境外融资、跨境大额存单、利率互换交易、跨境直接投资和并购、跨境汇兑、跨境同业拆借、跨境贸易融资、跨境担保等业务。2016年11月启动FT账户的个人服务功能,为引进的海外人才提供跨境金融服务,并将账户开设资格拓展到全市科技创新领域。截至2016年6月底,共有约45家金融机构直接接入FT账户体系,开设账户约5.2万个,当年累计收支余额约1.4万亿元。自由贸易账户已与多个国家和地区发生业务往来,没有成为热钱流入套利的通道。二是宏观审慎的本外币一体化的境外融资制度基本建立。稳步推进人民币境外借款、跨境双向人民币资金池等创新业务。人民币跨境支付系统(CIPS)一期已上线运营。截至2016年5月,自贸试验区累计发生人民币境外借款271亿元,300余家企业累计开展跨境双向人民币资金池业务收支总额超过6000亿元。三是外汇管理体制改革取得积极成效。通过改进跨国公司外汇资金集中运营管理,完善结售汇管理,简化经常项目外汇收支手续,极大地便利了对外贸易和投资。
金融市场和金融服务开放度进一步提高。一是面向国际的金融交易平台建设稳步推进。黄金国际板功能得到拓展,“黄金沪港通”启动。上海黄金交易所推出“上海金”集中定价交易机制,形成“上海金”人民币基准价交易。上海国际能源交易中心首个交易品种原油期货已获批准。上海保险交易所正式运营,成为全国首家国家级、创新型保险要素市场。二是金融服务业对内对外开放积极推进。银监会积极支持中外资银行业金融机构入区经营,证监会、保监会也积极推动证券期货、保险机构在区内集聚发展。多家民营金融机构已落户区内。
金融监管和风险防控能力显著增强。依托由国家金融管理部门在沪机构和市政府有关部门组成的自贸试验区金融工作协调推进小组,完善金融宏观审慎管理措施及各类金融机构风险防范机制,每一项金融开放创新举措的推出都与相应的金融监管制度相匹配。中国人民银行上海总部会同相关部门建立了跨部门的跨境资金监测分析与应急协调机制;上海银监局推动建立涵盖销售、投诉、查处等全流程的银行业消费者权益保护体系,并于2016年11月正式发布《关于简化中国(上海)自由贸易试验区银行业机构和高管准入方式的实施细则(2016年)》,积极改革银行监管方式;上海市金融办会同有关部门制订上海市金融综合监管实施细则,加快建立信息互联共享的综合监管模式。
(四)基本形成了与开放型市场经济相适应的政府管理制度
企业准入门槛进一步降低。针对审批流程繁杂、前置审批环节过多的问题,不断加大行政审批制度改革力度,放宽准入门槛。一是商事登记制度改革不断深化。浦东新区实施“先照后证”改革,2016年4月又率先推进“证照分离”改革试点,聚焦市场主体办证难问题,对与企业经营活动密切相关的116个事项逐一制订改革方案。此外,在全国率先实施注册资本认缴制改革,推行“三证合一、一照一码”改革,开展企业住所登记改革、企业名称网上申报和电子营业执照改革试点。二是企业准入“单一窗口”加快完善。在工商部门主导下建立企业准入“单一窗口”,实现由“多头受理”向“一口受理”的准入流程改造。
事中事后监管制度初步建立。以社会信用体系、企业年报公示、信息共享、综合执法、安全审查、反垄断审查六项制度为主体的事中事后监管制度,三年来不断得到拓展和深化。2016年8月,上海市政府发布《进一步深化中国(上海)自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》,进一步明确强化市场主体责任、探索业界自治、推动社会监督、加强政府监管、强化专业监管、创新监管体制机制、创新监管方式方法、加强监管基础平台建设等任务,事中事后监管的顶层设计逐步完善。总体而言,事中事后监管领域取得的主要成效有以下四项:一是“综合+专业”监管体系基本确立。浦东新区率先在市场监管领域推行“三加一”改革,整合工商、质监、食药监职能,后来又将价格监督检查职能纳入其中,成立市场监管局。率先在知识产权领域推广“三合一”改革,整合专利、商标、版权等管理执法职能,成立知识产权局。此外,四个海关特殊监管区域已对多个事项实现联动执法。二是事中事后监管基础平台初步建成。浦东新区率先推进综合监管信息平台建设,将碎片化监管信息进行统一整合,初步形成了信息查询、协同监管、联合惩戒、行政执法和刑事司法衔接、社会监督、数据分析和双告知、双随机的“6+2”功能框架,有效促进了跨部门综合监管。浦东新区公共信用信息服务平台正式上线,初步搭建起包括信用查询、信用监管、信用服务、信息归集等功能在内的基础框架。三是企业年报公示制度及经营异常名录制度初步建立。探索构建年报公示与高风险企业信用分类管理相结合的机制,采取“双随机”方式开展企业年报信息和即时信息抽查,并将食品生产等风险系数高的行业列为重点监管对象。凡是未按照规定期限履行年报公示义务的企业均载入经营异常名录,采取信用约束,实现“一处违法、处处受限”。四是外资安全审查制度成效初显。制定《中国(上海)自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》,配套联席会议规程,引入地方配合审查机制,将外资安全审查范围从并购扩展至新设项目。
政府服务能力显著提升。浦东新区主动对接市场和社会需求,积极探索“互联网+政务服务”模式,推进公共服务外包,政府服务效率和水平不断提高。一是网上政务大厅加快建设。运用信息化技术有效推动审批服务流程优化。目前,浦东新区所有审批事项均已上线,出版物展销备案、出版物网上发行备案等事项已实现网上全程办理,网上政务大厅事项已实现全天候服务模式,降低了企业办事成本,增强了企业感受度。二是政府购买服务范围不断扩大。凡属事务性公共管理服务,原则上都引入竞争机制,提高公共服务供给效率。积极培育社会组织,并通过政府购买服务方式,鼓励社会组织参与公共服务。
(五)基本形成了自贸试验区改革创新的法治保障制度
立法引领改革局面基本形成。国家立法层面,2013年根据全国人大常委会授权,国务院暂时调整“外资三法”有关法规规章在区内实施。国家相关部委根据职责分工制定关于自贸试验区的一系列部门规章。这些法制规章保障了负面清单管理模式、服务业扩大开放等多项改革措施在自贸试验区的顺利推行。2016年,第十二届全国人大常委会第二十二次会议审议通过了“外资三法”和《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》4部法律的修正案草案,为在全国范围内对外商投资实行负面清单管理模式提供法律依据。地方立法层面,2013年9月22日,上海市政府公布了《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》,市人大常委会通过《中国(上海)自由贸易试验区条例》,确立了从管理体制、投资开放、贸易便利、金融服务到综合监管的法制框架。上海市政府根据法定职权或国务院授权,出台了一系列规范性文件,保障了相关改革措施的实施。
司法保障和争议解决机制基本建立。上海自贸试验区借鉴国际经验,加快健全争议解决机制,形成以法院为主、仲裁调解为辅的格局。一是司法保障机制抓紧建立。2013年,上海市浦东新区人民法院自贸试验区法庭正式成立。2014年,《涉及中国(上海)自由贸易试验区案件审判指引》发布,明确区内案件审理规则。2016年,上海自贸试验区知识产权法庭和上海海事法院自由贸易试验区法庭相继成立,进一步延伸专业化司法服务。二是商事仲裁体系不断完善。自贸试验区仲裁院投入运行,吸收诸多国际商事仲裁先进制度,制定《中国(上海)自由贸易试验区仲裁规则》。中国香港、新加坡国际仲裁中心相继在自贸试验区设立代表处,仲裁机构多元化、国际化程度不断提高。三是商事调解制度逐步建立。目前,中国国际贸易促进委员会浦东分会、上海市保险同业公会等具有调解功能的行业协会和商会已入驻区内。同时,还引入了上海经贸商事调解中心等商事纠纷专业调解机构,满足企业对多元化纠纷解决方式的需求。
总体上看,经过三年来的持续推进,上海自贸试验区坚持以开放促改革、以改革促发展,各项工作取得了显著成效,制度创新极大地激发了市场与社会活力,解放和发展了社会生产力,对扩大对外开放、推进供给侧结构性改革、加快经济转型升级起到了重要作用。
二、上海自贸试验区建设的国家战略意义和实践经验
推进自贸试验区改革试验,本质在于最大限度解放和发展生产力,改革不适应生产力发展的生产关系,实行制度创新,激发创新驱动发展的活力、动力和潜力,实现资源要素的最优配置,提高全要素生产率,促进经济持续高效增长。经过三年多来的率先探索和推进,上海自贸试验区紧紧围绕制度创新这个核心,大胆闯、大胆试、自主改,对于我国全面深化改革开放具有重大示范带动意义。
(一)始终立足国家战略,充分发挥制度创新先行先试和示范带动作用
上海自贸试验区运行三年来,始终把服务国家战略作为根本出发点和落脚点,对带动全国改革开放发挥了重要作用。一是坚持立足全局,把自贸试验区建设放在国家战略维度来谋划。上海自贸试验区充分对接国家层面需求,既体现自身实际,更从代表国家参与国际竞争高度来推进改革。经过三年多来的奋力开拓,示范带动效应初步显现。二是突出先行先试,努力成为全国改革开放的排头兵。上海自贸试验区作为新一轮改革开放的试验田,就是要对标高标准国际投资贸易规则。全国其他地方暂时不具备改革条件的,可率先在自贸试验区先行先试。三年来,上海自贸试验区肩负这一使命,在一系列重点领域大胆探索,为全国改革开放探索新路径。
(二)对标国际高标准投资贸易规则,率先探索建立开放型经济新体制
面对全球经济治理体系的新变化新趋势,中国需要主动当好参与者、引领者,积极融入经济全球化浪潮,在国际经贸规则制定中争取应有的话语权。上海自贸试验区在这一进程中发挥了重要作用,为我国参与国际经贸谈判提供了依据。比如,率先实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式,改变了我国传统的外资管理制度,对负面清单之外领域按照内外资一致原则,积极探索以开放倒逼改革的新路径。又如,在一系列服务业和制造业领域扩大对外开放,大幅提升了对外开放水平,拓展了对外开放新空间。
(三)坚持社会主义市场经济改革方向,充分发挥市场配置资源的决定性作用
上海自贸试验区运行三年多来,始终坚持社会主义市场经济改革方向,正确处理好政府和市场的关系,切实转变政府职能,释放改革新红利。一是放宽市场准入,释放市场活力和社会创造力。形成大众创业、万众创新的良好局面。二是努力营造公平竞争的市场环境,促进商品和要素自由流动。初步形成了公平、统一、透明的营商环境,极大地释放出改革红利,提升了资源配置效率。三是切实加强事中事后监管,增强综合监管能力。加强对市场主体“宽进”以后的过程监督和后续管理,提高了开放环境下的政府监管水平,做到放得更开、管得更好、服务更优。
(四)坚持在法律框架下有序推进改革,充分发挥法治引领和推动作用
重视运用法治思维和法治方式,处理好法治建设和改革创新的关系,加强对相关立法工作的协调,营造规范的法治环境,做到重大改革于法有据。一方面,自贸试验区制度设计突出立法先行。通过全国人大常委会授权,解决了自贸试验区建设的法律依据问题,创造了法律“因地调整”的模式,已经初步形成由法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章和规范性文件组成的规则体系,为改革创新提供了法治保障。另一方面,自贸试验区运行实践体现了法治主导地位。在政府管理、司法保障、纠纷解决等各个方面把法治放在突出位置,对自贸试验区依法运行起到了重要作用。
(五)坚持目标导向和问题导向相结合,在不断破解问题中实现预定目标
自贸试验区建设作为一项重大改革试验,在推进中始终紧紧围绕中央提出的总体目标,通过大胆探索和及时总结,较好地实现了各项目标任务,在更大程度上激发经济社会发展活力。一是始终坚持目标导向。全力推进落实《总体方案》和《深化方案》提出的各项任务,逐项分解落实,聚焦重点突破。二是始终坚持问题导向。从企业需求出发,提高改革针对性,如率先推进“证照分离”改革,切实解决企业办证难问题。三是把发展成效和企业的感受度作为重要标尺。随着自贸试验区改革的深化,企业越来越感受到市场更开放、经营更便利,投资热情不断高涨。
(六)中央顶层设计和地方自主改革相结合,形成统筹协调合力推进的良好格局
一方面,中央对自贸试验区建设给予大力支持。党中央、国务院对此高度重视,多次作出重要指示,对自贸试验区目标定位和工作推进提出明确要求。全国人大常委会专门作出决定,授权在自贸试验区内暂时调整相关法律实施。商务部、国家发改委、工信部、财政部、人民银行、海关总署、税务总局等有关部委从方案制定到推进实施,都给予了直接指导和大力支持。另一方面,上海市主动作为、全力推进。上海市委、市政府把自贸试验区建设放在重中之重位置,全力推进落实,成立了上海自贸试验区推进工作领导小组,定期研究部署自贸试验区建设重点工作。自贸试验区管委会与浦东新区政府合署办公,浦东新区在一级政府框架下全面推进改革,在投资贸易、政府管理等领域先行先试,取得了良好效果。
(七)处理好扩大开放和控制风险的关系,努力构建高效协同的风险防控体系
自贸试验区作为一项开创性的制度创新试验,其复杂性、艰巨性前所未有,这就要求处理好扩大开放和防控风险的关系。上海自贸试验区运行三年多来,始终坚持底线思维,在扩大开放的同时切实防控潜在风险,防止出现颠覆性错误。一是在制度设计中强化风险防控。比如,在金融开放创新中通过分账核算体系,形成资金跨境流动的防火墙,有效加强资金监测和风险防控。这些举措有效增强了自贸试验区防范风险的能力。二是注重通过“压力测试”积累经验。许多在全国复制推广的改革事项都是最初在区内测试,积累风险防控经验后再逐步推开。总体上看,上海自贸试验区运行至今,尚未出现重大风险问题,充分证明了扩大开放和防控风险协同运用的有效性。
(八)注重制度创新可复制可推广,为我国全面深化改革和扩大开放积累经验
上海自贸试验区率先在对接国际的制度规则、运作模式等方面积极探索,形成了一大批制度创新成果,并陆续在全国复制推广,有力发挥了示范带动作用。一是形成了一批影响深远的改革理念。比如,通过引入外商投资负面清单,培育了“法无禁止即可为”的理念;通过大力推动政府职能转变,形成了放宽准入和强化事中事后监管相结合、从被动审批转向主动服务的理念。这些理念对深化全国改革开放将产生重大而深远的影响。二是形成了一批可复制推广的改革事项。在投资管理、贸易便利化、金融、事中事后监管等领域,已经形成了一批在全国和海关特殊监管区域复制推广的改革经验。2014年底,国务院发文将上海自贸试验区的35项改革事项在全国其他地区复制推广,近期又有不少试点经验陆续在全国推开,对促进全国新一轮改革开放起到重要作用。
三、进一步推进上海自贸试验区改革开放的思路与建议
(一)对照更高标准,加快构建高水平的自贸试验区制度创新体系
进一步完善以负面清单管理为核心的投资管理制度。一是减少投资限制。减少禁止和限制外商投资行业的数量,有针对性地采取最惠国待遇、业绩要求、高管和董事会等限制,特别是对敏感业务应当采取高管和董事会限制。二是形式上与国际标准对接,包括六大核心要素:部门、子部门、行业分类、保留条款的类型、政府层级、措施。专门制定金融领域的细化负面清单。三是落实市场准入负面清单制度试点任务。完善外商投资负面清单和市场准入负面清单之间的衔接,完善相应配套政策。
进一步完善以贸易便利化为重点的贸易监管制度。一是深化国际贸易“单一窗口”建设。争取国家部委开放其业务受理系统与“单一窗口”的数据接口,切实提高通关效率。建设“混合系统型单一窗口”,使通关、商检等基本功能通过窗口平台直接处理实现。二是深化货物状态分类监管。在货物状态分类上,考虑货物的来源地以及进出区不同流向、用途和操作方式等因素,推动货物状态分类更加合理化。三是改进危化品贸易监管模式。参照国际经验,根据危化品含量和危险程度采取不同的监管等级,并加强信息化实时记录和事后核查措施。
加快建立符合国际惯例的税收制度。一是探索建立鼓励境外股权投资和离岸业务发展的税收制度。对国际标准定义下的转口贸易和离岸贸易实行低税率。综合确定单个企业的转口贸易和离岸贸易业务收入比例,根据该比例对两头在外的离岸贸易业务实施15%所得税税率。二是探索建立税收预先裁定制度。帮助企业避免耗费不必要的成本,提升上海自贸试验区税收制度的综合竞争力。
进一步完善与开放型经济相适应的风险防控制度。一是完善产业风险防控制度,加快健全国家安全审查和反垄断审查协助工作机制。加强相关部门协作,提高信息互通、协同研判、执法协助水平。配合国家有关部门建立健全与开放市场环境相匹配的产业预警体系,及时发布产业预警信息。二是完善金融风险防控制度,建立与自贸试验区金融开放创新相适应的金融综合监管机制,掌握金融开放主动权。尤其是加强对大规模短期资本跨境流动的监测分析,探索完善资本流动管理机制(CFM)、自贸试验区金融监管协调新机制,并加强金融信用信息基础设施建设。
(二)服务实体经济,加快建立适应人民币国际化和资本项目可兑换的金融开放创新体系
积极审慎推进金融开放创新。一是配合国家有关部门制定“金改40条”实施细则。加强与“一行三会”及商务部、外汇局等部门的沟通协调与对接,做好“金改40条”的落地实施工作。二是进一步拓展自由贸易账户功能。启动自由贸易账户本外币一体化各项业务,鼓励和支持银行、证券、保险类金融机构利用自由贸易账户等开展金融创新。探索在自贸试验区开展限额内可兑换试点,实施启动合格境内个人投资者境外投资试点。三是扩大金融市场对外开放。加快面向国际的金融交易平台建设,探索建立人民币国际化服务中心。四是研究制定金融业负面清单,推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资机构扩大开放,为国家对外谈判提供试点经验。
加快服务业对外开放步伐。一是扩大服务业开放领域。在增值电信、金融服务、演出经纪、航空服务、教育培训等领域进一步扩大开放。二是试点跨境交付和自然人流动的开放方式。三是抓好已有开放措施落地。对于第一批服务业开放措施,要对相应细则进行评估并对部分细则进一步规范。对于第二批服务业开放措施,建议尽快与各部委协调,推动相应细则的出台。
(三)积极先行先试,加快推进高水平高标准的压力测试
加快构建公平竞争环境。一是建立公平竞争审查制度。贯彻《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。在法规政策制定中,对拟采取的措施是否可能导致不公平竞争、对某些企业赋予特殊优势进行审查,确保符合竞争中立要求。二是加强对国有企业的分类管理。对竞争性国有企业,应当逐步取消政府在项目获得、融资等方面给予的优惠待遇。对承担公共服务职能的公益性国有企业,参照国际经贸规则的通行做法予以适当补贴。三是建立高质量的信息披露机制。建议在自贸试验区中,要求国有企业参照上市公司,将承担的社会责任和享有的政府补贴予以披露,并由政府及时披露与公平竞争相关的信息。四是建立竞争中立申诉机制。在自贸试验区内设立申诉机制,通过市场主体的监督维护公平竞争环境。加大知识产权和环境保护力度。在知识产权保护方面,区内应当实施更加严格的知识产权保护和执法制度,探索在生物医药和数字产业中开展知识产权制度创新。在环境保护方面,应积极探索更多行之有效的措施,推行环境保护协议制度。
(四)实施创新驱动,依托自贸试验区和科创中心建设再造发展新动能
以自贸试验区建设强化价值链升级的制度支撑。一是构建吸引全球高端要素集聚的制度体系,促进全球高端技术、资本、人才等要素流入。支持跨国公司在沪设立研发中心,鼓励其升级为全球研发中心和开放创新平台,并充分发挥溢出效应。二是营造促进跨国公司总部集聚的制度环境,吸引跨国公司地区总部集聚,推动已有跨国公司总部拓展贸易、研发、物流和结算等功能,向亚太总部、事业部全球总部升级。支持本土企业开展跨国经营,构建自主的全球价值链网络,逐步形成具有国际影响力的跨国公司。三是完善价值链升级的贸易金融制度,大幅削减贸易壁垒,优化进出口流程,降低企业整体成本。大力发展供应链融资,促进转口贸易和离岸贸易的外汇收付便利化,构建符合新型贸易业态的外汇管理制度。
以科创中心建设提升全球价值链高端竞争力。一是构建与国际接轨的科技创新体制机制。完善高新技术企业和技术先进型服务企业认定管理办法,帮助科技创新型企业建立上市通道。推进药物上市许可持有人制度创新试点,支持委托生产(CMO)等新的组织模式发展。二是加强国际创新合作。鼓励外资研发中心与本地科研机构联合开展技术攻关。发展跨境研发,研究利用保税政策开展再制造业务。三是完善科技创新融资体系。推动股权投资企业开展境内外双向投资,鼓励商业银行等金融机构为科技企业提供自由贸易账户、境外本外币融资等金融创新服务。
(五)深化政府改革,着力打造高效透明的现代政府治理体系
推进简政放权向纵深发展。一是进一步放宽市场准入。积极开展市场准入负面清单制度试点,使各类市场主体依法平等进入清单之外的领域。二是加快推进“证照分离”改革试点,深化商事登记制度改革,进一步清理和取消一批行政许可事项,推动一批行政许可事项由审批改为备案,推动一批行政许可事项实行告知承诺制,提高办理行政许可事项的透明度和可预期性。
加强事中事后监管措施系统集成。细化落实事中事后监管总体方案和分行业监管方案,加快构建以综合监管为基础、专业监管为支撑的监管体系。一是加强监管体制创新,深化浦东新区大部门制改革,整合监管执法资源,完善综合执法体系,提高监管效能。二是创新监管方式方法。以“互联网+”和大数据技术为支撑,充分运用移动办案、电子案卷等手段,完善企业经营异常名录制度和严重违法企业“黑名单”制度,实施精准监管、分类监管、动态监管。三是完善社会力量参与监督机制。探索业界自治,充分发挥行业协会商会作用,建立新型业界自治平台,以陆家嘴法定机构试点为突破,推进政府监管和业界自治的良性互动。
加大政府服务管理创新力度。一是以信息化手段推动政府服务管理流程再造。加大监管基础平台建设力度,努力打造电子政府,建设和完善浦东新区综合监管平台、公共信用信息服务平台,完善“1+7+2”审批平台的辐射格局和网上政府大厅的服务功能。二是扩大政府购买公共服务。充分发挥社会资本在参与公益性事业投资运营中的作用,提高公共服务供给效率。
(六)立足国家战略,加强自贸试验区与重大国家战略的紧密联动
加强自贸试验区与“四个中心”建设的联动。一是以自贸试验区金融改革深化国际金融中心功能创新。充分发挥自贸试验区的制度优势,推进金融市场开放和金融产品创新,不断提升国际金融中心集聚辐射能力。二是以自贸试验区航运创新促进国际航运中心功能提升。重点是推进航运服务体系开放和创新发展。三是以自贸试验区贸易创新促进国际贸易中心功能拓展。重点是加快探索构建支持离岸贸易、服务贸易发展的制度环境。
加强自贸试验区与“一带一路”、长江经济带建设的联动。一是强化自贸试验区在“一带一路”战略中的支点作用。发展“一带一路”自由贸易区(FTA)网络,发挥金砖银行与亚投行的影响和作用,以金融制度创新推动“一带一路”国家战略。结合亚太自由贸易区建设,发展“互联网+跨境自贸区”数字化网络。二是充分发挥自贸试验区对长江经济带建设的辐射效应。加大自贸试验区制度创新力度,推动创新成果在长江流域推广和共享。加快推进面向国际的金融市场建设,为长江经济带企业提供更为便利的金融服务。深入推进国际贸易“单一窗口”建设,不断优化口岸监管和通关流程。
(七)坚持法治先行,进一步强化自贸试验区制度创新的法治保障
建议国家层面对自贸试验区统一立法。建议在总结《中国(上海)自由贸易试验区条例》和其他自贸试验区地方立法实践的基础上,结合最新形势发展,将其核心内核加以扩充,抓紧制定《中国自由贸易试验区法》,提高自贸试验区的整体立法位阶。加强国家层面的立法指导,对各地自贸试验区法治建设中存在的一些深层次问题切实加以研究和解决。建议全国人大常委会建立法律“因地调整”的快速程序。为加快推进自贸试验区制度创新先行先试,建议全国人大常委会针对自贸试验区改革领域,专门制定较为便捷的相关法律法规实施的程序,确保相关改革举措尽快落实到位。
完善多元化争议解决机制。上海自贸试验区应积极构建多元化的争议解决机制,除司法诉讼外,积极发展替代性争议解决机制,尤其要完善仲裁机制,充分发挥其高效便捷的优势。一方面,探索完善仲裁规则。建议在自贸试验区内对尚未纳入《仲裁法》但又具有合理性的规则先行探索,为我国构建高水平仲裁规则积累经验。另一方面,提升仲裁机构功能。建议借鉴国际通行做法,创新上海自贸试验区仲裁院管理机制,建立以理事会为核心的法人治理结构。同时,鼓励其向多样化的替代性争端解决机制模式发展,最终打造成为复合型争端解决中心。
健全国际性法律服务体系。一是完善国际法律查明机制。建议自贸试验区进一步完善国际法律查明机制,探索为自贸试验区法院商事审判活动提供境外法律查明服务。二是加强境内外法律服务业合作。研究制定支持自贸试验区法律服务业集聚发展的专门政策,吸引境内外知名法律服务机构进驻,培养高端法律服务人才。
作者简介:周效门(1965-),男,江苏省涟水人,上海市人民政府发展研究中心综合处处长,副研究员,研究方向:宏观经济、国资管理、区域经济;杨畅(1982-),男,江苏省扬中人,上海市人民政府发展研究中心综合处副研究员,经济学博士,研究方向:宏观经济、产业政策、国资改革(上海 200003)。]]>