经济研究 理论研究

抓住重大问题推进供给侧结构性改革

沈华

2018年03月08日 12:00

郑新立
《北京交通大学学报:社会科学版》2017年第4期

2017年《政府工作报告》指出“坚持稳中求进工作总基调”,“坚持以供给侧结构性改革为主线”。我国必须紧紧抓住对国民经济有重大影响的问题,通过深化改革促进结构调整,以结构的转换释放经济增长的潜力,从而提高供给质量,在解放和发展生产力的过程中,更好满足人民不断增长的物质文化需要。
   
       一、当前的经济形势和亟待解决的问题
   
       从2017年1、2月份经济增长态势可以看出,总体趋势是稳中向好。同期,工业、出口等领域的增长速度都出现了回升的态势,尽管回升速度依然较慢,但结束了经济增长长达六年多的下行态势,出现了趋稳向好的苗头。特别需要指出的是,2016年前三季度国内生产总值同比增长都为6.7%,而第四季度达到了6.8%[1],呈现微微抬升的趋势。由于2017年将召开党的十九大,极有可能将此回升态势保持下去。但是,需要指出的是,对经济运行中出现的问题也要保持冷静的头脑,看到问题所在。本文将提出我国经济运行中的4个突出问题,其中包括投资领域存在的3个冷热不均问题。
   
       第一,国有投资热,民间投资冷。2016年国有投资增长速度在20%以上,民间投资增长速度只有3%[2],6月份、7月份还出现了负增长。民间投资的增长速度是经济活力的标志。改革开放30多年来,民间投资从零起步,占全社会固定资产投资的比例不断地上升,近年来最高达到65%,30多年民间投资的平均增长速度在20%以上[3]。最近一两年民间投资增速下降,2016年年底民间投资占全社会投资的比例已经下降到62%[4],下降了3个百分点,这是经济运行中面临的最突出问题。民间投资增长速度上不去,就意味着整个经济增长缺乏活力。因此,国务院采取了一系列措施,为民间投资的增长创造一个更好的政策环境。总之,民间投资增速是判断经济增长情况的重要指标之一。
   
       第二,虚拟经济(包括房地产)投资热,实体经济投资冷。需要注意的是,装备制造业的投资增长尤其缓慢,增长速度约2%左右。银行新增贷款40%以上流入了住房按揭贷款和房地产开发,大量的资金在虚拟经济中寻找出路。如果实体经济投资这一经济增长的重要标志迟迟不能上升,那么必然意味着经济增长缺乏后劲。
   
       第三,海外投资热,国内投资冷。2016年,海外投资增长44%,国内投资增长仅有7.9%[5]。近年来,国家一直鼓励企业走出去,在海外开展投资活动。因此,海外投资的增长也是理所当然的。但是像2016年这样上半年增长60%左右,全年增长44%[6],是不正常的。这些海外投资中,有多少属于盲目投资,有多少属于转移资产,有多少属于外汇出逃,并没有数据显示。因此,对于这么高的海外投资增长速度必须保持警惕。当前海外投资的相关问题应当作为产业安全中的重大问题进行跟踪研究,发现问题、研究问题并及时向党中央、国务院提出政策建议。另外,2016年我国外汇储备减少1万亿美元左右,而国际货币基金组织所有的储备资金也不超过6千亿美元。亚洲金融危机时,全世界动用外汇储备也不过几千亿美元。我国2016年减少的外汇储备中有多少是正常的?有多少是不正常的?这个问题,同样值得认真研究,找到外汇非正常流出的原因,并采取有效措施进行预防和杜绝。海内外投资增速冰火两重天,持续下去是十分危险的。必须注意的是,只有国内投资的增长,才能对稳增长、增就业做出直接贡献,才能有效提高中国人民的福祉。
   
       第四,投资领域3个冷热不均现象导致M1增速远远高于M2增速。M1指的是活期存款加流通中的现金,M2指的是M1与定期存款之和。一般来讲,二者是同步增长的,历史上没有产生太大差别,即使有,相差也不过一个百分点左右。但是2016年,M1的增长速度达到21.4%,M2的增长速度却只有10.3%,M1比M2的增长速度快了11.1个百分点,2017年前5个月M2增速更降到10%[7]以下。这样的情况为什么会发生?观察我国近年来的经济形势可以发现,由于连续六年多经济下行,产能过剩、需求不足的情形非常严重,企业找不到市场的亮点,逐渐形成了一种卖不出、不敢投的恶性循环。即使有的国有企业从银行获得了贷款,但苦于找不到合适的投资项目,这些钱要么以活期存款的形式回流进银行,要么干脆放在企业财务公司的账上。2016年年中,央行相关人士指出,货币发行已经陷入了流动性陷阱。过去,我国经济增长变缓时,松动银根、增加货币投放是带动投资和加速经济增长的有效方法。而现在由于连续多年经济下行,这种措施的效果已不明显,因此产生了上述的M1增速相较M2增速快了一倍多的情形。这说明我国的经济运行确实存在着一些突出的矛盾,亟待解决。
   
       二、经济结构转换是形成新的发展动能的源泉
   
       回顾过去的39年,我国经济发展取得了举世瞩目的成绩。为什么在30多年的时间内,能够保持经济持续快速增长?本文认为主要是随着经济的发展,不断地通过改革促进结构的转换,通过结构转换不断释放了经济增长新的动能。其中,大的结构转换已经经历了三次。
   
       第一次是20世纪80年代初期。曾经,匈牙利的一位经济学家做了一个概括,即“社会主义经济就是短缺,资本主义经济就是过剩”,这个概括基本抓住了社会主义经济和资本主义经济的两个突出特点。因为在改革开放前,苏联、东欧及我国国内货架上的货物都很少,无论是蛋或肉都需要排队购买。当时中国的工业品和农业品的票证多达几十种。但是,我国实行土地家庭联产承包责任制,同时乡镇企业也开始崛起。这两件大事带动了农产品、轻纺产品的快速增长,我国用10年时间一举摘掉了“短缺”这个帽子。到90年代初期时,基本生活物品都保证了充足供应。可以说,这10年就是以农产品和轻纺产品的高速增长,满足市场的供给作为结构转换的主要特征的,因此才能带动国民经济的起飞,也成就了一批农民企业家。
   
       第二次是20世纪90年代。我国提出以国有企业改革为中心的宏观管理体制改革:1993年,党的十四大提出建立社会主义市场经济体制;十四届三中全会做出了关于建立社会主义市场经济体制若干重大问题的决定;1996年开始的“九五”计划提出重点要实现四大支柱产业的振兴,包括电子机械、石油化工、汽车制造和建筑业。当时重化工产品大量依赖进口,住房供给不足,国内生产能力薄弱,因此我国提出振兴四大支柱产业。经过十年的实践,我国四大支柱产业增加值从90年代初占GDP的比重不到8%,上升到了25%以上。现在中国电子信息、汽车制造的产销量都居世界第一位。我国建筑业也位居世界第一。遗憾的是,由于石油化工的垄断经营未能被打破,没有民间资本进入,缺乏竞争机制,导致至今供给不足,每年进口石油化工产品2000多亿美元,进口原油2000多亿美元[8]。现在,石油化工行业的投资终于对民营企业开放了,笔者估计,不出10年,国内油品的价格也会降到和美国一样,石油化工产品大量依赖进口的局面也将会结束。尽管石化行业的发展不尽如人意,但四大支柱产业的振兴,还是支撑了上个世纪九十年代国民经济的腾飞,这十年产业结构转换的主要特征就是四大支柱产业的崛起,造就了一大批相关行业具有国际竞争力的大企业。
   
    第三次是20世纪末到21世纪初期。我国通过发行长期建设债券,支持基础设施建设。当时正值亚洲金融危机,国内投资与经济增长速度双低迷,能源也是负增长,情况比近几年困难更多。当时中央提出了扩大内需的战略,连续6年每年发行1500亿元长期建设债券,共办了六件大事:(1)农村电网改造;(2)高速公路建设;(3)城市基础设施建设;(4)长江干堤加固;(5)国家粮库建设;(6)大学扩大招生所需设施的建设。我们用10年左右时间,建成了世界最长的高速公路网,世界最长的高铁网,世界最大最发达的通信网,大学招生规模以每年增加70多万人的速度连续增长10几年,圆了几千万青年的大学梦,改变了他们的人生。这些投资不仅拉动了当期经济增长,出现了长达10年、高达两位数的黄金增长期,而且为之后的经济社会发展奠定了坚实的物质基础和人才保障。
   
       现如今,我国从消费资料、生产资料到基础设施都已经发展起来,经济结构上的几大难题都已经解决,那么下一个前进方向在哪里?每年数十万亿的投资应该投入到什么领域?这是当前我国经济面临的最大问题,也是我国第四次结构转换需要研究的课题。
   
       三、推进城乡一体化将释放出巨大的新动能
   
       本文分析发现,当前经济增长的新动能有三个:一是城乡一体化,二是公共产品、公共服务增长,三是以技术创新带动战略性新兴产业发展。其中,最强大的新动能应当是城乡一体化。当然,我国基础设施还有一些薄弱环节,以地铁为例,国外一、两百万人口规模以上的城市基本都建设有地铁,但我国已建成地铁的城市还不多。目前全国有40多个城市在建地铁,北京奥运会前同时有13条地铁施工,这在世界地铁建设史上是从来没有过的。我国民用航空业的发展仍然滞后,美国有19700个机场,中国只有300[9]个。制造业升级的任务仍然很艰巨。但是,与城乡一体化相比,其他两个新动能的拉动力是不可与之同日而语的。
   
       2016年,我国人均GDP达8100美元,由于当时人民币兑美元汇率下跌了6.7%,而经济增长速度也是6.7%[10],所以用美元衡量的人均GDP增长放慢。世界银行提出了高收入国家的标准,即以人均GDP达到12000多美元作为中等收入国家与高收入国家的分界线。目前我国已达到上中等收入国家水平,距离高收入国家标准尚差4000美元,还有一个大台阶需要跨越。根据国际经验,凡是跨入高收入行列的国家和地区,都是在成功解决了城乡二元结构之后才实现的。如日本、韩国都是在解决了二元结构之后人均GDP才超过了12000美元;而所有落入中等收入陷阱的国家,如巴西、墨西哥、马来西亚、泰国、印度尼西亚等都是由于城乡居民收入差距长期得不到解决。因此,能否解决城乡二元结构问题才是关键所在。
   
       2016年我国城乡收入比为2.7∶1,差距依然相当大。而韩国在工业化、城市化进程的40多年时间内,城乡居民收入却能够始终保持同步增长,城乡居民收入保持在1∶0.9左右。本文认为原因在于两点:(1)20世纪70年代,韩国开始进行新农村建设。(2)由于韩国土地的私有化,因此在城市化进程中,农民通过出售自己的土地获得了高额的财产性收入。韩国能够实现城乡居民收入同步增长,给我们以巨大启示。通过加快城乡一体化改革,充分发挥市场机制的作用和政府的作用,尽快缩小城乡收入差距,是可以做到的。比如,浙江省、江苏省城乡居民收入分别为1.7∶1和1.9∶1,远低于全国差异水平。
   
       2016年4月30日中央政治局集体学习时,习近平讲话指出,要“实现城乡居民基本权益平等化,城乡公共服务均等化,城乡居民收入均衡化,城乡要素配置合理化,城乡产业发展融合化”[11],为推进城乡一体化改革发展指明了方向。其中,城乡居民基本权益平等化是核心所在。现阶段我国存在哪些不平等的状况呢?本文认为具体表现为城乡居民财产权益不平等和户籍权益不平等。
   
       据有关单位测算,目前城乡居民收入差距中,约60%来自财产性收入的差距,而财产性收入的差距主要来自财产权的不平等。目前城市中几乎所有的要素都商品化了,住房私有化率超过80%。随着城市房价的上涨,城市居民财富效应随即显现,尤其是学区房的价格炒至一平米十几万甚至几十万。反观农村房价,低得可怜。根源在于农村的房地产还没有市场化,或处在半市场化状态。因此,农村人口享受不到城市人口房地产带来的财富效应。有文件甚至规定,农民的房子只能卖给本村的人,这明显违背市场经济规律,堵死了农民增加财产性收入的渠道。
   
       户籍权益的不平等也是导致城乡收入差距拉大的重要原因。众所周知,农民工为城市的发展建设做出了极大的贡献。但农民工的农村户籍使他们分享不到所在城市户籍人口所能享受的各种公共服务。2.8亿农民工加上留守农村的亲属,共计4亿多人,农村户籍成为影响他们获得感的最大障碍。
   
       综上所述,要实现习近平所指出的“五化”,关键在于第一点,即实现城乡居民基本权益平等化。推进城乡一体化发展,从而释放出巨大需求,主要应从四个方面入手。
   
       第一,农业现代化。农业的现代化将增加对农用生产资料的需求,提高农业的供给效率。
   
       第二,新农村建设。曾有位瑞士大使概括了对中国的印象“中国城市像欧洲,农村像非洲,欧洲加非洲就是中国”。也就是说,现阶段中西部的农村基础设施依然相对落后,生活条件较差,收入较低。而我国加大对新农村建设的投入就是改善现状的最好方式,并通过新农村建设,释放对建筑材料的需求,努力将农村建设得比城市更加宜居。
   
    第三,农民工的市民化。如今,我国有2.8亿农民工,6000万留守儿童,4300万留守妇女,4000万留守老人[12],共4亿人处在全家分离状态。对这4亿人来说,实现全家人在城市团聚,是最大的梦想。习近平指出,改革要精准对接群众所需、基层所想。李克强也在2017年《政府工作报告》中提出,今年要解决1300万农民工城市户籍问题。加快农民工市民化,将释放出城市建设的巨大需求。
   
       第四,特色小镇建设。2017年,国家发改委联合国家开发银行、光大银行、企业家联合会、企业协会和城镇化促进会五个部门,共同发布了《关于实施“千企千镇工程”、推进美丽特色小(城)镇建设的通知》。该《通知》鼓励大城市、特大城市市区内的企业迁至周边一小时生活圈内的小镇,在小镇上延长产业链,打造适于发展的环境,并带动周边农村的发展。以德国这个城市化率达90%以上的国家为例,可以发现,德国约70%的人口居住在小城镇内,并且众多企业、银行、大学都建设在独立的小镇上。因此,德国一百万以上人口的城市只有3个,更多的则是星罗棋布的特色小镇。反观中国却有200多个大型城市,发展特色小镇的潜力巨大,必要性也很强。再以美国为例,美国拥有两个著名的金融小镇,一个是在纽约附近的格林威治基金小镇,镇上住着管理巨额资金的投资家,掌控着华尔街乃至全球的资金流向;另一个是旧金山斯坦福大学附近的风险投资小镇,镇上集中了一大批风险投资家,他们和斯坦福大学的老师、学生保持着密切的联系,通过沟通交流支持创新成果的工程化、产业化,成为硅谷的重要组成部分。当然,中国也有许多著名的小镇,如纺织业的三大名镇:(1)浙江绍兴柯桥镇,现已成为世界最大的化纤布纺织印染基地;(2)江苏江阴新桥镇,现已成为世界最大的毛纺业小镇;(3)山东邹平县魏桥镇,现已成为世界最大的棉纺业基地。
   
       推进城乡一体化发展,必须抓住以下几个重点深化改革。
   
       第一,落实农户对土地的法人财产权。1994年国有企业改革时,西方经济学家普遍不看好在我国推行市场经济,但是我们对国有资产实行两权分离,即国有资产的所有权归全民,由国资委行使所有权。国有企业对占有的国有资产拥有法人财产权。通过这项改革,使国有企业成为独立的经营主体,实现了国有经济与和市场经济的融合。然而,农村土地的公有制与市场经济尚未融合。农村土地归集体所有,其用益物权或财产权应当交给农户,农户凭借对承包地和宅基地的用益物权可以抵押、担保、转让,就能从中获得财产性收入,从而搞活农村土地。
   
       第二,建立全国城乡统一的建设用地市场。众所周知,劳动力流动是全国性的,要求土地的使用权也能够在全国流动,特别是建设用地的全国性流转更有必要,包括在价值形态和空间布局上同劳动力的流动相适应。也就是说,农民工进城落户后退出宅基地,宅基地复垦成耕地,在国土部门丈量后发给农民工地票,再到土地交易市场交易。需要建设用地的投资人购买后由规划部门进行调节使用。这样,既能使进城落户的农民通过转让承包地和宅基地获得一笔财产收入,又有利于满足城市新增建设用地的需要。大城市房价普遍上涨的最重要原因其实就是城市建设用地供给短缺,如果采用市场调节的办法,通过建立全国城乡统一的地票市场,满足城市对建设用地的需要,可有效抑制城市房价上涨。以重庆为例,虽然其西部山区自然条件一般,交通运输业不便,但重庆市连续7年实行地票市场制度,搞活了土地。近三年,重庆的户籍城市化率的提升速度位居全国所有大中小城市首位,重庆地区生产总值增长速度也连续三年达到11%,领跑全国。
   
       第三,打通城乡资本市场的堰塞湖。城市中所有要素都已市场化,但农村的生产要素仍然处于半市场化状态或者完全没有市场化。按照市场经济规律,商品总是向开放市场和高价地区流动,所以在城市市场和农村市场之间就产生了虹吸效应,农村资源如土地、资本、劳动力等都源源不断流向城市,而城市资源却不会主动流向农村,这就是导致城乡发展差距拉大、城乡居民收入差距拉大的最根本原因。城乡一体化改革中最重要的就是要加快培育农村市场,特别是农村要素市场,使农村的土地、房屋像城市资源一样全部都能在有所管制的条件下进入市场交易。这就需要破除以往认知上的误区,明白所有发达国家在城市化过程中,耕地都是增加而非减少的。目前,我国城乡建设用地共22万平方公里,其中城市建设用地仅占5万平方公里,农村宅基地却占了17万平方公里,是城市的3倍多[13]。改革开放30多年来,农村人口减少了3亿多,但是农村建设用地不但没有减少,反而有所增加。根据重庆的经验,郊区一户农民退出承包地经营权、退出宅基地使用权、退出集体经营性建设用地的收益分配权后可以获得约50万元财产性收入,相当于为进城落户农民提供了一笔安家费。不仅如此,市政府还送给每个农民5件新衣服,包括享受市民的医疗保险、养老保险、住宅保障政策、子女入学入托政策等所有城市公共服务。重庆作为西部城市,在财力并不富余的情况下依然能做到这些,东部吸收农民工较多的城市都有条件做到这些。以农村三块地为抵押,架设一个平台,在“十三五”时期撬动银行贷款和社会投资20万亿元,投入农业现代化、新农村建设、农民工现代化和特色小镇建设上来,那么十年之内中国农村一定会发生翻天覆地的变化。打开城乡资本市场的堰塞湖,推动城市资本下乡,为进城落户的农民提供与城市居民相同的公共服务,这是我国当前面临的最迫切的改革。
   
    四、聚焦投资体制改革,增加公共产品的供给
   
       当前,我国无论是生产资料还是消费资料都出现了过剩的现象,但是公共产品供给不足,如环境、教育、医疗、市政、养老、信息、文化等依然短缺。其根本原因在于长期以来公共产品主要靠财政投资,由于财力不足、投入不足,就造成了公共产品供给短缺。十八届三中全会提出采用政府与社会资本合作的模式,即PPP模式增加公共产品供给,这是改变公共产品供给短缺局面的根本举措。截至2016年6月30日,纳入财政部PPP综合信息平台项目库的项目9285个,总投资额10.6万亿元[14];2017年2月发布的数据,发改委传统基础设施领域PPP项目库共入库15966个项目,项目总投资15.9万亿元[15]。关键是各级政府要有所作为,要吸引民营企业进入。我国民间投资力量不可低估。如2016-2017年间,有一家民间投资公司与四川凉山自治州、湖南湘西自治州、湖北恩施自治州、云南大理自治州等地区签订公路建设和基础设施建设协议,总投资达数千亿。在公共产品项目中,空气和水这类最典型的共享性公共产品是受到政府和民众广泛关注的。前些年,我国缺乏一个能够将社会资金和银行贷款引入环保产业的市场机制,十八届三中全会解决了这个问题,明确提出“谁污染、谁付费,推行第三方治理”制度,这就要求政府制定统一的排放标准,严格监管,并选择有资质的企业进行治理。比如,一家60万千瓦的发电厂,通常每年脱硫脱硝成本高达7千万。如果设备不运行或仅为应付检查,那么省下的资金就成了企业收入。管理学的一个重要原则是“信任不能代替监督”,如果能够形成一个第三方治理的制衡机制,用发展环保产业的办法来治理环境,就能真正兑现向人民群众提供清洁的空气、干净的水的承诺。
   
       五、聚焦科技教育体制改革,增加技术和人才供给
   
       以技术创新带动产业升级,是我国供给侧结构性改革面临的主要任务。党的十七大提出要把提高自主创新能力,建设创新型国家作为国家发展战略的核心,十八大提出科技强国战略。这些战略已经得到了全国各级政府、企业,特别是广大科技人员的响应,研发投入大量增加,科研成果的数量和质量也有显著提升。特别是我国涌现出了一批科技创新的明星城市和明星企业,其中,深圳申请的国际专利数量占全国的47%。2011年,美国国际专利申请量是我国的6倍,到2012年降为3.8倍,2013年降为2.8倍,尤其在2016年我国国际专利申请量增长44.7%[16]。预计再用两年时间,中国的国际专利申请量就有可能超过美国。在国内申请的技术专利数量已连续多年居世界第一位。当然,我国技术创新的发展依然不平衡,如北京、上海、天津、武汉、西安、沈阳等城市的科技资源远远高于深圳,还有许多创新的潜力亟待开发和释放。
   
       另外,虽然国有企业拥有大批优秀人才,但是民营企业却成为了创新的主力军。截至2017年,民营企业申请专利占到申请量的70%[17],所以国有企业的创新潜力有待发挥。
   
       值得注意的是,美国的大学是专利申请的重要基地,反观中国大学的专利申请量,实在太少,与美国的大学相比,差距太大。加州大学伯克利分校的教授诺贝尔奖得主有36位。加州理工学院规模不大,但连续五年在理工科大学里排名世界第一,平均每1000个教授就有一名获得诺贝尔奖。我国的教育体制必须尽快进行改革。虽然我国高铁技术已经是世界第一,如何吸引全球愿意学习铁路轨道、机车设备、信号设备的学生来我国留学?这就需要大学在师资、机制、方式等多方面开展全方位创新,比如实行教师聘任制。
   
       十八届三中全会提出“择天下英才而用之”。华为公司2016年科技研发投入达700多亿元,在全世界建立了25个研究所[18],把数学研究室设在俄罗斯,互联网研究室设在美国,软件研究室设在印度,工艺研究室设在德国,材料研究室设在瑞典。可以说,如果中国有一百个像华为这样的企业,中国产业升级的问题就解决了。所以说,关键依然在于人才培养。
   
       我国面临的问题很多,但是只要聚焦改革,释放潜能,就一定能够实现我们宏大的发展目标。 作者简介:郑新立,男,中共中央政策研究室原副主任,研究员,研究方向:宏观经济理论与政策。北京 100017]]>

2018年03月08日 10:57
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经济新常态与收入分配:影响机制、发展趋势和应对措施