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中国市场经济监管体系改革:发展脉络与现实挑战

沈华

2018年04月04日 12:00

刘鹏
《中国行政管理》2017年第11期

一、研究背景与问题
   
      随着经济全球化以及风险社会的来临,特别是2008年全球金融危机以后,监管型国家(regulatory state)正在成为世界各国治理市场和社会风险的共同治理模式的选择。[1][2]虽然不同类型的国家基于其历史特点和政治经济社会特征的差异,在选择监管改革模式的道路和方式上有所差别,甚至在各自监管体系的特征上也不尽相同,但其共同的特征在于:政府的目标在于纠正市场失灵,维护有效竞争;政府不直接介入经济过程,而运用政策工具进行调控;政府与产业的关系相对独立,呈现出多元主义特征;政府成为市场经济的裁判员,而不再是运动员;政府监管机构的运作不同于传统意义上的立法、司法和行政机构,具有更强的相对独立性、专业性和科学性;该国国内市场逐渐对外开放,对国外产业竞争者也实行国民待遇。[3]为此,有学者甚至提出传统自由放任式的资本主义文明正在转变为监管资本主义(regulatory capitalism),[4]还有学者则提出我们正处于一个监管全球化(regulatory globalisation)的新时代。[5]
   
      自1992年党的十四大正式确立建设社会主义市场经济体制的基本目标以来,我国的社会主义市场经济体系建设至今已经进行了25年。许多人已经逐步意识到,一个公平、公正、符合人性的社会主义市场经济体制的建成,不仅需要强有力的市场自律机制,也需要高质量的市场监管体系,因此必须在政府改革的实践过程中也把优化政府市场监管体系作为重中之重。25年来,中国在社会主义市场经济体系建设上取得了举世瞩目的骄人成就,也积累了丰富的改革和探索经验,特别是在推动政企分开、非国有资本进入、建立相对独立监管机构以及简化行政审批制度改革等方面取得了巨大的成绩。2017年1月,国务院印发了《“十三五”市场监管规划》,这也是建国以来第一个以市场监管为专题的中长期规划,该规划指出“加强和改善市场监管,是政府职能转变的重要方向,是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务”。[6]
   
      然而,相对于如火如荼的监管改革实践,对中国监管改革的本土化道路的研究却相形见绌。中国的监管改革经历了哪些不同的阶段?各自具有哪些鲜明的特征?中国是否已经成为真正意义上的监管型国家?中国的市场监管体系改革存在哪些制约因素?未来如何打造高质量的市场监管体系?这些问题都亟需学界深入研究,予以回答。
   
      二、中国市场监管体系建设的发展脉络
   
      (一)中国1.0版市场监管体系(1992-2001)
   
      1992年10月,中国共产党第十四次全国代表大会明确提出中国经济体制改革的目标是就建立社会主义市场经济体制,但这次会议对社会主义市场经济体制的界定主要集中在“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”,[7]即强调政府宏观调控职能对于市场经济的引导作用,而市场监管的功能和定位并没有单独提出来,更多的还是被放入宏观调控的职能中,甚至很多人以为市场监管跟宏观调控就是一回事。在中国期刊网的文献检索结果也证明,如果以“政府监管”和“市场监管”为关键词检索期刊文献,1993年以前基本没有文献或报道使用相应提法。
   
      1993年3月,国务院机构改革方案宣布相继撤销机械电子工业部、航空航天工业部、轻工业部、纺织工业部、商业部、物资部等一批计划色彩较为浓厚的部委,实际上也开始在这些行业领域开启政企分离脱钩的改革。同年11月,中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,指出培育和发展市场体系,必须“加强和改善对市场的管理和监督”、“建立有权威的市场执法和监督机构”,[8]市场监管和政府监管才开始逐步成为政府职能的关键词语。
   
      最早开始提出市场监管的是计划时代的市场秩序管理部门——工商行政管理部门。1994年3月,当时的国家工商行政管理局召开了年度全国市场监督管理工作会议,提出当时“三定”方案对于市场监督管理职责的界定包括如下内容:(1)调查研究各类市场发展与管理情况;(2)研究制定有关市场管理的方针、政策;(3)制订市场交易规则,规范市场交易行为;(4)制订或参与制订有关市场管理的法规、规章;(5)参与论证、规划全国市场布局;(6)组织开展对各类交易市场的登记及统计工作;(7)参与各类市场的培育建设;(8)指导本系统对各类市场的监督管理。[9]从后来的视角来分析,由于当时还处于社会主义市场经济的初始阶段,许多生产资料市场化尚未完成,这个市场监管职能的定位仍然带有一定的计划经济色彩。
   
      此后,市场监管职能的提法从工商部门开始,逐步扩展到证券、保险、国债、期货等金融领域。1998年3月,九届人大一次会议通过的国务院政府机构改革方案,决定撤销电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部等一大批计划经济色彩浓厚的行业主管部门,同时组建了证券监管委员会、保险监管委员会、国家药品监管局等一批新的监管机构,[10]加上原来的工商、质量技术监督等原有的监管机构,市场监管职能和机构已经在中央政府部门中占有了一席之地。另一个重要的变化是,1998年11月,国务院办公厅批转了《国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案》,开始了工商系统的省以下垂直管理改革的模式,自那以后到2001年,工商、质量技术监督、国土、药品监督管理等部门陆续也开始推行省以下垂直管理改革,这被视为中央政府加强省级政府监管集权、破除地方保护主义、提高监管权威和效率的重要举措。
   
    从以上的第一阶段中国市场监管体系改革的过程来看,我们可以发现,从1992年到2001年的近十年间,中国市场监管体系主要是处于初步建立阶段,在定位上并没有完全独立出来,与宏观调控职能合并在一起,在内容上主要以机构改革与成立新的监管机构为主,在色彩上仍然带有建设和培育市场等一定的计划经济特征,推动改革的动力主要来自国内计划经济向市场经济转轨的需求,因此总体上可以被称为中国市场监管体系的1.0版本。
   
      (二)中国2.0版市场监管体系(2002-2012)
   
      2001年11月,中国正式加入了世界贸易组织,成为世界贸易组织的正式成员,这标志着中国的市场经济体系正式进入了全球化的行列,因此对中国的市场监管体系的建设,特别是市场监管体系如何和世贸组织接轨产生了很大影响,除了传统的领域之外,加入世贸组织对于电力、银行、进出口食品安全等领域的监管要求也进一步提升。为了迎接入世,一系列密集的监管体制改革随之而行,2001年将原来的国家工商行政管理局升格为国家工商行政管理总局(正部级),将原来的中国商品检验局、卫生检疫局、动植物检疫局(简称动植检)三个机构合并成国家出入境检验检疫局,并将国家出入境检验检疫局与国家质量技术监督局合并成为国家质量监督与检验检疫总局(正部级),以上两个正部级机构都成为国务院直属机构,具有更强的行政独立性。
   
      此外,在监管机构设立方面,2002年2月,国务院决定推进新一轮电力监管体制改革,组建国家电力监管委员会,对电力业务的准入实行监管,并对电价、供电安全和电能服务进行监管。2003年3月,新一届国务院机构改革方案,决定设立银行业监管委员会、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理总局等一批新的监管机构,不仅包括经济性监管机构,也包括社会性监管机构,中国的监管型政府体系基本形成。
   
      2003年底,中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出要完善市场体系,规范市场秩序,加快建设全国统一市场,[11]这些界定对于进一步明确市场监管体系的理念、内容与目标,具有较强的支撑作用。然而,由于2003年爆发了严重的“非典”疫情,高层领导人通过此次疫情治理,发现政府在社会管理和公共服务的职能方面存在更大的薄弱环节和短板,于是多次提出“在继续加强经济调节和市场监管职能的同时,更加重视政府的社会管理和公共服务职能”,由此市场监管体系的建设开始出现放缓的节奏。
   
      2007年10月,中共十七大报告对市场监管的含义又有了进一步新的界定,要求政府要加强对垄断行业的监管;要推进公平准入,破除体制障碍;要加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系;要加强行政执法部门建设,探索统一的大部门体制,[12]开始突出将市场监管体系建设的重点放到垄断行业监管、准入监管以及大部制改革。2008年3月,十一届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案,决定将组建具有监管大部制功能的交通运输部、工业和信息化部、住房与城乡建设部,以及将原来重要的社会性监管机构——国家环保总局升格为环境保护部。与前几届改革不同的是,这次政府机构改革并没有再分离出许多单列的专业性的监管机构,而是按照大部制的思路,将监管职能开始向传统部委转移与合并。
   
      从以上回顾的历程来分析,我们可以发现,从2002年到2012年的十年间,中国市场监管体系已经开始处于全面建设阶段,在定位上已经从宏观调控独立出来,同时与1.0版本时相比,由于社会管理和公共服务的更加紧缺性,市场监管体系改革的节奏虽然稍显偏慢,在内容上也不再仅仅是新建大量监管机构,但更多地开始探索从垄断监管、准入监管以及大部制协调监管的内涵上来提升市场监管的质量。
   
      三、2013年以来市场监管改革与创新的特征
   
      (一)监管理念
   
      一是简化监管。无论是以简政放权为基本方向的行政审批制度改革,还是市场准入负面清单制度,以及证照合一、多证合一、一照一码的商事制度改革,其目的都在于降低市场准入门槛,放松和简化事前监管,促使更多的市场主体能够进入竞争行列,推动市场竞争效率的优化,培育出更有活力和创新动力的新型市场经济。
   
      二是高效监管。在强调放松事前监管的同时,此次市场监管改革还十分强调加强事中事后监管,即按照谁审批、谁监管,谁主管、谁监管的原则切实履行市场监管职责,加强“先照后证”改革后的事中事后监管,防止出现监管真空,力图打破以前改革的“一收就死,一放就乱”的恶性循环,增强市场监管的效率和精度,防止以审批代替监管的问题再次出现。
   
      三是合作监管。此轮监管改革非常强调监管部门的协同和合作,按照有利于综合执法、重心下沉、强化地方监管责任的原则,在推进政府职能转变、深化商事制度改革中积极探索,创新市场监管体制机制,加强信息互联共享,完善信用监管机制,提高监管效能,包括信息公示、互联共享、监管风险监测研判以及建立健全联合惩戒机制等。
   
      四是参与监管。与之前的市场监管改革仅仅局限在政府体系不同的是,此轮监管改革引入了社会共治的新型理念,要求充分发挥法律法规的规范作用、行业组织的自律作用以及市场专业化服务组织、公众和舆论的监督作用,促进市场主体自我约束、诚信经营。积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务,支持社会力量在市场监管中发挥作用,这跟近年来西方国家政府监管改革所提出的“监管型治理”(regulatory governance)不谋而合。[13]
   
    (二)监管体制改革
   
      监管机构设置改革是监管体制改革的重要体现,首先不再保留铁道部,而将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。同时,组建国家铁路局,由交通运输部管理,这标志着铁路行业也正式进行政企分离,政府将采用监管的方式、而非原来的行政管理方式来对铁路行业进行依法监管。同时,针对社会性监管领域中最受到民众关注的食品药品安全监管问题,决定组建国家食品药品监督管理总局,在打造中国版的FDA方向上又前进了一大步。
   
      此外,还组建了国家新闻出版广电总局,其主要职责是,统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展,监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量,负责著作权管理等。最后,针对备受关注的能源监管体制改革,决定重新组建国家能源局,将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合,重新组建国家能源局,由国家发展和改革委员会管理。[14]
   
      值得注意的是,除了政府机构改革之外,在监管体制建设上,2013年以来还有两大改革举措值得重视和分析,分别是行政综合执法体制改革以及市场监管部门的去垂直化管理。行政综合执法改革一直以来都是中国政府努力推行的市场监管体系改革之一,最早可以追溯到1996年卫生监督体制改革倡议,[15]后来又初步扩展到农业、城管、交通、国土等执法领域,但主要还是限于在个别行政执法部门中开展一些试点和探索,在顶层设计上一直缺乏比较全面的界定,而中央编办则一直是综合行政执法体制改革的重要推动者。2002年,国务院办公厅转发《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》,这是历史上第一次中央政府颁发文件里提到了综合行政执法改革。从2009年开始,中央编办为了继续试验和推进综合执法改革,同时与大部制改革结合起来开展地方试点。以市场监管为例,2009年8月,经中央编委和广东省委省政府批准,深圳市组建了深圳市市场监督管理局,其监管职责涵盖了原工商行政管理、质量技术监督、知识产权(商标、专利、版权)、物价、餐饮监管。
   
      2014年6月,国务院发布了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发[2014]20号文),里面提出“推进城市管理、文化等领域跨部门、跨行业综合执法,相对集中执法权”、“加快县级政府市场监管体制改革,探索综合设置市场监管机构,原则上不另设执法队伍”,[16]这就明确了行政综合执法改革的范围和层级,特别是聚焦于县级市场监管机构的统一设置。这一内容和精神也在2014年10月中共十八届四中全会所发布的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》得到了肯定,“推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法”,[17]这将行政综合执法改革的具体实施范围以及层级政府都有所调整,扩大了其范围(从城管、文化扩大到更多领域),调高了其层次(从县到市)。
   
      2015年4月上旬,中央编办印发《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》,确定在全国22个省(自治区、直辖市)的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点,试点目的是探索整合政府部门间相同相近的执法职能,归并执法机构,探索建立适应我国国情和经济社会发展要求的行政执法体制。
   
      在这个文件的直接推动下,具体到市场监管领域,许多地方开始推行工商、质监、食药监、物价、知识产权保护等多项合一的综合市场监管模式,但这种统一的综合监管模式在地方却出现了不同的形式。截止到2017年2月,初步统计显示,全国1/3以上的副省级城市、1/4的地级市、2/3以上的县都实行了市场监管综合执法。[18]从地方的探索来看,采取工商、质监、食药监“三合一”模式的较为普遍,占一半以上,还有“四合一”、“五合一”等模式,甚至许多曾经原本已经将食药监单列出去的地区,后来也纷纷将食药监又重新纳入到综合市场监管体制中。
   
      此外,市场监管部门的去垂直管理化,也是近年来市场监管体制改革的重要内容。自1998年以来,中国政府先后在工商、质量技术监督、国土、药品监督管理等部门陆续开始推行省以下垂直管理改革,这被视为中央政府加强省级政府监管集权、破除地方保护主义、提高监管权威和效率的重要举措。然而市场监管领域中的省以下垂直改革,似乎并没有完全像决策者所设想的那样成为破除地方保护主义的利器,反而在监管实践中出现了省级政府与省以下政府监管权责不对称、省级部门对地方监管能力明显不足、地方政府责任意识更加淡薄等新问题,特别是2006年齐二药药害事件、2008年河北三鹿奶粉事件等一系列食品药品监管事件之后,省以下垂直管理在中国的不适应症愈发突出,本地质监、工商部门的日常运作与监督管理基本独立于本地政府,一旦出现食品安全事件,在问责的主体上存在一定争议。
   
      虽然从2008年开始,全国食品药品监督管理部门就开始逐步和陆续取消原有的省以下垂直管理体系,改为由地方各级政府部门分级平衡管理,同时在2011年国务院办公厅发布了《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》[国办发(2011)48号],也明确表示“将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制”,[19]但由于体制改革过程中涉及到的利益关系较多,各个省在推进改革过程中也希望稳妥、渐进、有序推进,所以除了食药监系统之外,工商和质监系统的取消省以下垂直管理体制改革在后来的若干年内进展不大。
   
    2013年,随着国务院层面组建了国家食品药品监督管理总局,并宣布将工商、质监部分食品安全职能转交给食药部门负责,同时再次强调地方政府负总责的原则。在这一机构改革的大背景下,从下半年开始,各个省开始陆续正式启动对工商和质监部门的取消省以下垂直管理工作,到2014年年底,全国所有省区直辖市(除了北京、天津、重庆之外)都几乎取消了工商和质监部门的省以下垂直管理,改为由地方政府分级管理,明确和强化了地方政府的监管责任。至此,市场监管体系的去垂直管理体系改革基本完成,市场监管的主要责任归属到了地方政府的范围。
   
      结合以上对三个不同阶段市场监管体系改革的特征总结,我们从任务、定位、重点、动力和关键词五个角度对三个不同版本的市场监管体系特征进行系统总结(见表1)。虽然他们有各自的特征,但基本上是处于一个向上发展和升级的趋势,也反映了25年来中国市场监管体系的建设和发展轨迹。
   
    四、2013年以来市场监管改革与创新存在的问题与挑战
   
      (一)市场监管体系改革是否需要顶层设计
   
      虽然在2014年6月,国务院发布了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》,这个文件在很多场合都被视为此轮市场监管体系改革的顶层设计,然而应该承认,现阶段的市场监管体系改革在许多中微观层面的内容上,都是地方政府主导和推动,例如在市场监管机构设置的模式、多证合一的范围和尺度、负面清单制度的内容等方面都存在各地五花八门、标准不统一的问题,这本身对统一市场体系就产生了不利影响。因此,是否需要将市场监管体系改革议题纳入到更高层面的机构来进行协调,或者出台更加具有强制性的改革意见和标准,需要进一步思考和研究。
   
      (二)综合执法改革与监管专业性如何兼容
   
      正如前文所提到,行政综合执法改革在一定程度上确实有利于提高行政执法效率,降低行政执法成本,避免部门扯皮推卸责任,但把原来若干个业务并不完全相同的部门强行捏到一起,在一定程度上有可能会稀释监管专业性和人才队伍建设,例如现在很多地方出现多个部门合一的市场监管部门之后,最为难做的食品药品监管工作的专业性反倒有所弱化,监管人员也不愿意从事该方面的工作。此外,综合执法改革的范围和界限到底是怎样的,哪些部门适合综合,哪些部门可能暂时不太适合综合,应该有所界定。现在各地出现的市场监管部门,有的是“二合一”,有的是“三合一”,还有的甚至是“五合一”,随意性较强,缺乏科学分析和研究支撑。
   
      (三)去垂直管理能否遏制地方保护主义
   
      自2013年以来的去垂直管理体系改革,其目的在于更好地界定市场监管事权和责任划分,避免出现问责不清的问题,然而将市场监管的大部分事权都划给地方政府,在目前经济发展仍然是地方政府重要目标的环境下,会否使得地方政府在面临经济发展、社会稳定以及其他多目标任务的时候,将市场监管作为牺牲品加以忽视,进而再度引发可能的市场监管地方保护主义,需要加以密切关注和警惕。如何通过进一步的配套制度建设,加强上级政府对去垂直管理之后的下级政府在市场监管方面的监督和问责力度,是下一步改革需要进一步攻坚的地方。
   
      (四)强化事中事后监管是否能够实现目标
   
      过于依靠行政许可的事前控制来开展市场监管活动,这是中国政府监管行为一直以来非常重要的特征,如何解决长期以来“重审批、轻监管”的不良倾向,也是历届政府一直试图解决的顽疾。自2013年以来的市场监管体系改革,更加突出放松市场准入,加强事中事后监管,并引入了综合执法改革、“双随机、一公开”、企业信息公示制度等新的机制,然而强化事中事后监管对于监管部门的能力要求更高,现有政府监管人员的观念和能力往往难以适应事中事后监管的新要求,在责任意识、知识结构、专业能力等方面存在不匹配的问题,由于社会信用机制建设不足,社会信用机制的信息披露的惩戒效果也十分有限,因此这些新的机制是否能够真正实现强化事中事后监管的目标,还需要进一步探索和完善。
   
      (五)基层监管的孱弱局面是否能够得到根本改变
   
      无论顶层设计如何科学专业,如果基层监管的能力难以提升,即便再好的监管政策也难以在地方最后落地实施,原因在于基层监管直接面对监管对象与任务,对于监管政策的理解和执行也存在一定的自由裁量空间。尽管强调监管力量需要进一步下沉,以及充实和加强基层监管机构的能力建设,但由于市场监管在一定程度上会与地方经济发展产生激励不相容的问题,同时市场监管事权在中央和各级政府之间应该如何分配并不清晰,地方政府对于市场监管部门能力建设的投入没有太大的激励机制,导致基层监管能力孱弱的局面在短期内很难得到根本改变,仅仅依靠中央政府的三令五申和文件要求难以真正起到实际效果。
   
      (六)监管改革如何与市场经济新业态共容并存
   
      为了推动经济结构转型升级,本届政府旗帜鲜明地提出了鼓励“大众创业、万众创新”的重大政策主张,同时搭了互联网经济发展的增长快车,共享经济、跨境电商、P2P金融等新兴市场经济业态层出不穷,发展迅速。由于处于起步发展阶段,在新兴业态经济繁荣的背后,不可避免存在一些不规范竞争和损害消费者利益的行为,但还必须看到这些新兴业态是中国经济发展未来的方向,监管改革在这两者之间应当保持一种巧妙的平衡,这也是对政府监管艺术和智慧的考验。
   
    (七)监管改革评估如何进一步深入推进
   
      本届政府一改以往的传统,在政策评估过程中大力推进和引入第三方评估机制,社会组织、中介机构、科研院所都成为推进简政放权、放管服结合的政策评估的重要主体,传统行政色彩浓厚的内部考核制度有了很大的改观。同时还必须看到,现有的第三方监管改革评估在范围上还有待扩展,在质量上也需要进一步提升,例如如何引入OECD国家通行的监管影响评估机制、如何加入市场对象和社会公众的满意度评价、如何加强对评估主体和体系自身的评估,这些也将是未来“十三五”期间市场监管体系改革进一步深入推进的方向。
   
      五、政策建议:“十三五”期间市场监管体系的优化方向
   
      (一)深入推进市场监管的顶层设计与创新
   
      从2014年的国办20号文,到“十三五”市场监管规划,市场监管体系改革的顶层设计相比以前已经增加了不少,但必须看到现有的市场监管体系的顶层设计仍然比较宏观,许多规定仍然停留在理念和原则层面,对于地方的市场监管体系改革的实际操作缺乏实际的指导价值。因此,建议能够在国务院层面成立市场监管体制改革部级联席会议制度,邀请与之相关部委参与并定期召开会议,研究和讨论市场监管体系改革中出现的具体问题和方案,统一和协调各地在市场监管改革中出现的标准和规范冲突问题,定期发布市场监管改革中的先进经验和典型案例,从而为下一阶段市场监管体系改革提供更有指导性、操作性的顶层设计支持。
   
      (二)强化对重点风险领域监管机制的专业性建设
   
      以市场监管综合执法改革为突破口的体制改革,对于增强监管部门的协调性大有裨益,但也应该看到,对于像金融安全、食品药品、公共卫生等一些专业性技术性较强的重点风险领域,由于其事关社会稳定和公众健康,属于社会高风险领域,同时从国际经验来看,这些行业的监管专业性都很强,往往需要更加专业、独立和科学的高质量监管人才和队伍才能胜任,因此,一般意义上的综合执法改革不能仅仅做监管队伍人数的加法,还需要做监管队伍质量的加法,更要做监管专业性的乘法。为此,建议市场监管改革能够分中有合,合中有分,在统一的市场监管平台的基础上,充分保障重点风险领域监管的专业性和稳定性,对于这些重点风险领域的监管也可以提出一些高于一般市场监管的要求和标准。
   
      (三)尽快制定市场监管事权和责任的政府间分配清单
   
      从建设全国统一市场体系角度分析,市场监管应当属于中央政府事权范畴,而从对市场主体的信息对称的角度来看,市场监管划归到地方事权又具有一定的优势,因此市场监管应当属于中央和地方共享事权,单纯的垂直管理或者地方分级管理都不一定是最佳的权责配置模式。结合现阶段中国的市场经济体系特征,如何科学有效地划分市场监管事权和责任在中央和各级地方政府的分配,既是市场监管合理分工的必然要求,也是监管问责的基本前提。因此,建议能够尽快制定中央和各级地方政府的监管事权和责任清单,根据不同市场类型特征、中央与地方各自的相对优势以及权责一致的管理原则,来科学划分市场监管事权和责任,以推进形成各级政府科学分工、有机合作的监管合作局面。[20]
   
      (四)吸收第三方和社会公众参与市场监管
   
      在许多西方发达国家,政府监管已经被新型的监管型治理所取代。与传统行政色彩浓厚的政府监管相比,监管型治理更加强调第三方组织和社会公众的参与和合作,包括行业协会、专业机构、中介组织、非营利组织、新闻媒体乃至公民个人,都可以成为参与市场监管治理的重要主体。事实上,越是突出事中事后监管,就越需要第三方和社会公众的配合与参与,包括企业信息公开制度等在内的信息披露制度,需要激活更多的社会主体来加以监督和制约。因此,建议能够将已有的社会共治理念,以更好的制度设计形式融入到未来的监管体系改革之中,促使社会共治的市场监管体系不至于流于形式。
   
      (五)补齐市场监管体系基层能力建设的短板
   
      “基础不牢,地动山摇”,基层监管体系能力的建设应当放在下一阶段监管改革的重中之重,否则其他的一切改革成果都有可能因为无法落地而徒有其表。为此,建议能够对现阶段基层市场监管部门的能力建设现状进行一次调查和评估,重点寻找制约基层市场监管部门能力提升的关键因素,并制定基层市场监管机构能力建设通行标准,同时进一步明确中央和地方各级政府对于基层市场监管部门能力建设责任与义务,在人、财、物等资源要素投入上予以优先保障,同时加强上级市场监管部门对于基层监管部门的业务指导和支持,完善基层监管部门的人力资源激励机制,充分调动基层监管部门人员的积极性和主动性。
   
      (六)完善科学、专业和多方参与的监管评估机制
   
      监管评估工作是一项科学和专业性要求较高的专项工作,其目的是要全面了解和评估一段时期内监管改革的经验与问题,从而为下一阶段监管改革指明方向,现有的监管评估工作已经从原来单纯的行政考核升级为第三方参与的现代评估,但对于市场监管改革的专业性内容仍然有所不足。为此,我们建议,应当尽快引入OECD国家内部通用的“监管影响评估分析”(Regulatory Impact Analysis,RIA)制度,即依据一定的政策标准对实施的监管政策带来的正面影响和负面影响进行系统分析和评价,其正面影响主要涉及进一步提高经济效益、改善环境、增进人民福祉等,而负面影响主要涉及增加相关成本、减少社会福利、造成环境进一步恶化等,最终目的是为顶层设计者出台、实行、调整、终结相关监管政策提供决策支撑。[21]
   
      (七)重视市场监管体系的相关配套方面改革
   
      市场监管体系改革是市场经济条件下政府的重要职能之一,因此必须要和其他方面的职能改革进行配套,齐头并进,才能充分发挥作用。因此,不能简单、孤立或封闭地看到市场监管体系改革,而是应当把市场监管体系改革放到整个经济体制改革和行政体制改革的大体系中来予以关照。建议国家在起草党代会报告、政府工作报告、制定五年规划等重大政策时,一定要将市场监管体系置于其中,同时要特别注重市场监管与宏观调控、社会管理、公共服务等其他职能相关的配套改革的推进,要让市场监管改革与其他配套改革,共同发挥合力,避免内耗,从而为早日建成成熟、规范、高效的社会主义市场经济体系提供保障。
   
    作者简介:刘鹏,中国人民大学公共管理学院行政管理学系教授,博士生导师。北京 100872]]>

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