经济研究 理论研究

海外产业政策实施效果研究述评

沈华

2018年04月20日 12:00

戚聿东 张任之
《经济学动态》2017年第5期

自2016年下半年以来,由林毅夫、张维迎两位经济学家发起的产业政策大讨论,引起了政学商各界人士的关注和热议。产业政策作为政府干预和调控经济的重要手段,在实践中得到了世界各国的普遍采用,并且随着经济发展阶段的不同而出现动态调整的态势。从20世纪80年代开始推行产业政策以来,中国的产业政策已经覆盖到经济发展的各个方面。这些产业政策的效果如何自然成为各界关注的焦点,国内外学者对此进行了大量研究,但得到的结论不尽一致,甚至相反。本文对海外产业政策实施效果的相关理论文献进行梳理,最后结合中国的实际情况对相关研究进行简单评论和研究展望,以期更好地把握产业发展规律与政府产业政策的改进方向。
   
      一、产业政策总体效应
   
      由于产业政策的实施效果良莠不齐,学术界对产业政策的有效性持有截然对立的两种态度和观点。产业政策的支持者以外部性和协调失灵等作为产业政策有效性的理论基础(包括市场失灵理论、后发优势理论、战略性贸易理论等),认为产业政策能够纠正市场失灵从而实现资源的有效配置、优化产业结构、促进经济增长。从实践来看,自20世纪60年代以来,以日本、韩国和中国台湾为代表的东亚国家和地区通过实行积极干预经济的产业政策模式实现了经济的高速增长,为产业政策的有效性提供了强有力的证据。世界银行(1993)和Stiglitz(1996)在分析“东亚奇迹”的原因时发现,其中很重要的一个因素就是政府实施了正确的产业政策,弥补了市场失灵,进而推动了经济快速发展。Johnson(1982)通过列举众多案例说明了日本通产省制定的产业政策对关键产业发展以及战后经济腾飞的重要作用。Ito(1992)认为日本的产业政策有效提升了各个部门的生产效率,提高了企业的国际竞争力,促进了经济的快速增长。南亮进(1992)、佐贯利雄(1988)和沃格尔(1985)认为发展中国家在追赶发达国家的过程中,可以借鉴日本经济快速发展的成功经验,通过政府的积极干预及产业政策,推动产业结构的转型升级。Amsden(1989)和Wade(1990)分别以韩国和我国台湾地区为案例进行研究发现,政府实施的产业政策是经济高速发展的关键因素。除了东亚国家或地区使用过产业政策以外,成功的经济体在经济追赶过程中都实施过产业政策。世界银行(2008)对13个在第二次世界大战以后取得年均7%以上、持续25年或更长时间发展的经济体进行分析时发现,他们都采用了产业政策来促进经济的发展。
   
      也有许多学者对产业政策的有效性表示质疑,他们的观点大致可以归纳为以下几点:产业政策是用政府干预代替市场机制来配置资源,严重限制了竞争机制,导致资源配置的低效率;在产业政策的制定过程中,由于受到有限信息和有限理性的制约,政府难以推行合理的产业政策;产业政策在执行过程中往往会导致严重的腐败和寻租问题。且从经验研究来看,世界各国的产业政策失败案例不胜枚举。自20世纪80年代之后,日本产业政策的失误比比皆是,包括第五代计算机的研发、模拟技术、移动通信等方面,都被产业政策带入歧途。Krueger(1993)、Deepak(1983)、Evans(1995)分别列举了产业政策在一些发展中国家极为失败的案例,表明政府干预的产业政策只会带来市场的扭曲和资源配置的低效率。而从产业政策制定过程而言,相对于市场解决问题的复杂过程,依靠少数政府官员和专家的判断和能力而做出的决策更可能犯错误。例如,日本政府在20世纪50年代经过一系列的充分调研和科学论证,提出航空工业应成为支柱产业,并被列入特别促进法中,但日本的航空工业至今仍是一个小产业。Lall(2004)、Pack & Saggi(2006)从不同角度说明了政府难以获得制定产业政策所需要的信息。此外还有部分学者研究发现,产业政策在制定和实施过程中存在着一系列的寻租活动。Noland(1993)分析了日本的产业政策对贸易模式和社会福利的影响,结果发现,产业政策并没有使得紧缺资源流向合适的产业,反而配置给了在政治上影响巨大的产业。Westbrook & Tybout(1992)对智利的研究也得出相同的结论。Kang(2002)研究发现,在东北亚和东南亚,产业政策所带来的显著后果之一就是为政府官员创造了大量寻租机会,形成了政府与商界的严重裙带主义。Krueger(1974)、Jomo(1990)、Hill(1997)、Ades & Tella(1997)也列举了大量产业政策中寻租行为的例子。
   
      此外,学者们也发现产业政策是否有效是不稳定的,其效果取决于经济发展阶段、不同国家或地区的制度环境以及政策所针对的产业部门。Stiglitz(1996)指出产业政策在部分东亚国家(地区)的早期发展过程中,在特定的环境条件下是有效的,例如动态地引导产业部门发展,协调与下游生产者之间的关系等。但是进入20世纪90年代以后,随着全球贸易一体化的不断深入,产业政策的效果在不断减弱。Rodrik(1994,2007)通过分析不同国家的产业政策成功和失败案例发现,产业政策有效与否并不存在通用的模式,要使其成功促进经济增长,产业政策必须根据各国特定的环境和制度加以调整。Nunn & Trefler(2010)利用跨国行业层面的面板数据分析了以保护“幼稚产业”为目的的关税保护政策能否促进经济增长,结果表明,产业政策的效果取决于特定国家的制度质量,制度质量越高,产业政策效果越显著。Criscuolo et al(2012)分析了欧洲区域性选择援助产业政策对不同企业就业水平的影响,研究发现,产业政策对规模较小的企业有显著的促进作用,而大型企业由于没有将补贴用于扩大投资和提升就业水平,因此对其就业水平的影响并不显著。
   
    二、产业结构政策
   
      产业结构政策是产业政策体系的核心部分,其政策目标主要是促进产业结构转型升级,即通过政府的产业规划和政策措施选择一些能带动国民经济持续发展的行业和产品,促进其高速增长,提高其在国民经济中的比例,带动产业结构进入更高的阶段。根据产业政策的实践经验,产业结构政策大致可以分为两种模式:选择重点产业和保护特定产业。前者注重主导产业的选择、支柱产业的振兴等;后者则注重特定产业,尤其是幼稚产业的保护和扶植。
   
      (一)选择重点产业
   
      选择重点产业是指政府挑选一些具有发展潜力的产业,通过种种举措扶持其发展,进而带动产业结构的转型升级,实现整个国民经济的发展。大多数国家都在不同阶段采用了这一产业政策模式。二战后日本率先实施了一系列扶持重点产业的政策,例如,在20世纪50年代中后期至60年代初期,日本选择了钢铁、传统化工、机械作为国民经济发展的支柱产业,20世纪60年代中后期至70年代后期,又选择了汽车、家电、电子计算机等产业作为先导产业加以扶持,这些产业政策帮助日本在早期顺利地实现向技术密集型产业结构的转换(陈淮,1991)。韩国和中国台湾则依靠产业政策发展出具有国际竞争力的汽车工业和半导体行业。巴西航空工业公司自20世纪70年代以来,依靠政府产业政策的扶持,发展成为仅次于波音和空客的世界第三大飞机制造商。
   
      但是更多的研究表明,政府选择重点产业的政策模式总体上是失败的,尤其是广大发展中国家由于倾向于选择过于先进但却与比较优势不相匹配的行业,导致大多数国家从“选优”的目标出发,却以“选劣”的结果告终,招致“普遍性的失败”(林毅夫,2012)。世界银行(1995)对日本、韩国、新加坡和中国台湾培育重点产业的政策效果进行了分析,结果发现,无论政府产业政策的动机如何,产业结构的发展很大程度上与市场发展相一致,重点扶持的部门生产率并没有大幅度提高。例如韩国在20世纪80年代出台了大量产业政策以促进产业结构从劳动密集型向资本和技术密集型转换,结果发现,劳动相对密集型的纺织和服务业仍然发展迅猛,而大力支持的化工业以及机械制造业都只是稍有提高。新加坡也试图通过政府积极干预以促进产业向资本和技术密集型方向发展,结果发现,其纺织业到1980年却是预计规模的11倍,而在同一时期,金属产品及其制造业则从预计规模的12倍下降到5倍。Beason & Weinstein(1996)以日本1955-1990年13个产业部门的数据为样本,研究产业政策对部门全要素生产率的影响,发现日本的产业政策并没有促进目标产业的发展,相反,那些扶植力度较弱的产业反而发展较快。Heo & Kim(2000)通过实证研究发现,日本和韩国重点扶植产业的全要素生产率与政府干预之前相比并没有出现明显的变化,因此对这种选择性产业政策的效果表示了质疑。Porter et al(2000)对日本和韩国主要行业的产业政策与国际竞争力进行了系统研究,结果表明,受到产业政策影响较小的行业具有较强的国际竞争力,政府干预越多的行业的国际竞争力反而越弱。例如日本政府从1971年开始推行的飞机产业以及1978年开始推行的软件产业一直未能跃升国际领导地位,韩国政府重点扶植的石化、机械产业同样效果不佳。因此他们认为在产业的国际竞争中政府不应该起主导作用。竹内高宏(2002)用翔实的事实证明,在日本最成功的20个产业中基本没有产业政策,即使有产业政策,其作用也微乎其微;反倒是最失败的7个产业都受到产业政策的严重影响。三轮芳朗等(2002)同样研究发现,日本成功的产业大多是那些没有受到过多政府产业政策干预的产业,相反,那些受到政府管制过多、限制竞争过多的产业并没有获得成功。还有部分学者针对具体行业的产业政策效果进行了分析。Ahman(2006)研究了日本汽车行业的产业政策效果,结果发现,日本曾大力扶持的电池动力汽车行业并没有发展起来,而没有获得产业政策支持的混合动力汽车却取得了巨大成功。Anchordoguy(2000)对日本软件业的发展状况进行了分析,结果发现,日本软件业的产业政策并没有发挥有效的作用,相反却导致行业竞争力的严重下降。东亚的产业政策很快被发展中国家竞相模仿,不同特点的产业政策纷纷落地。这些发展中国家普遍流行的是“选择性产业政策”,即政府选择主导产业,进而通过产业关联效应促进全产业链的发展。但是,这些产业政策在大多数发展中国家都以失败而告终。印度尼西亚试图通过产业政策来促进汽车、飞机和木材工业的发展,但结果却是代价极其惨痛的失败;马来西亚政府着力推动的汽车、石油化工、造纸和建材产业绩效极差;泰国和菲律宾政府大规模支持的产业大都表现出惨不忍睹的状况(斯蒂格利茨、尤素福,2013)。Killick(1978)通过丰富的案例对加纳在20世纪60年代经济发展过程中所采用的产业政策进行了逐一分析,发现政府主导的产业并没有培育出有国际竞争力的企业,相反却出现了缺乏竞争力、提供劣质产品的垄断企业或寡头企业,进而证明了这些产业政策的低效率。
   
      (二)保护特定产业
   
      根据产业部门的不同,特定产业保护政策可以分为两类:一类是保护和扶植以幼稚产业为主、没有政府干预就难以发展的产业,其核心观点是由于幼稚产业对于整个经济系统具有潜在的积极外部性,但在初始阶段生产成本很高,因此在发展到具有足够竞争力之前,需要政府采取保护措施使其免受外国竞争者的威胁(Greenwald & Stiglitz,2006)。幼稚产业保护政策主要通过关税壁垒和非关税壁垒来限制同类商品的进口,并用财政补贴、出口信贷等方式来鼓励出口。另一类则针对某些存在规模经济和不完全竞争的产业部门,通过出口补贴、进口限制、投资或研发补贴等产业政策,起到保护本国企业抢先进入某些特定产业部门,打击别国竞争对手的作用(Spence & Brander,1983,1985)。
   
      产业保护政策在实践中的效果不尽一致。张夏准(2009)研究发现,发达国家在经济追赶过程中都采用了关税保护、补贴等产业政策手段来扶持其幼稚产业的发展,因此他认为现在有些发达国家反对发展中国家使用产业政策来支持新产业的发展是一种过河拆桥的行为。Nester(1998)、Scherer(1994)通过实证研究发现,正是由于美国政府实施的关税保护政策,才使得美国的幼稚工业产业得以生存、战略产业得以不断发展起来。Bingham(1997)证明,在开放市场上,国家运用产业政策对本国的幼稚产业进行扶持有助于其工业体系的建立和完善。Westphal(1990)研究发现,韩国政府通过采取税收优惠、政府补贴、信贷配给、政府管制以及成立国有企业等手段来扶植特定出口产业,实现了韩国经济水平的快速发展。但是,产业保护政策失效的案例比比皆是。巴基斯坦和印度曾对各自的重工业部门保护了数十年,但是至今为止两国的出口主要来自服务业和轻工业。Krueger & Tuncer(1982)对20世纪60年代土耳其受到产业政策保护的“幼稚产业”进行实证检验发现,未受到关税保护的企业或者产业的生产率反而更高。Lawrence & Weinstein(1999)、Lee(1996)分别对日本和韩国政府推行的产业保护政策能否提升产业效率进行了实证研究,结果发现,产业保护政策对提升行业的劳动生产率和全要素生产率并没有明显的效果,自由贸易和竞争才是推动产业竞争力的决定性因素。Harrison & Rodríguez-Clare(2010)以近30年发展中国家的贸易和FDI数据为样本进行研究发现,保护型产业政策并没有给国家带来收益。Ziegler(1997)发现在20世纪50年代,法国政府试图通过维持国内市场的封闭性来提升特定产业的国际竞争力,结果却是,过度的国内保护使得企业在面对国际竞争时缺乏竞争优势,政府扶植的计算机行业在20世纪70年代几乎全部被美国企业所收购。还有学者认为,对幼稚产业的保护虽然在表面上使得某些产业具有了竞争力,但是它是以损害其他产业的利益为代价而获得的,结果导致这些产业的损失可能超过被保护产业所带来的利润增加。例如,在20世纪70年代,韩国朴正熙政府推行的汽车和电子产业保护政策只取得了“有限的成功”,因为虽然这一产业政策帮助新兴产业获得了很强的国际竞争力,但是却大大超出了经济的实际能力,引发了韩国在整个20世纪70年代持续高达两位数的通货膨胀率(林毅夫,2008)。Meier(1991)通过对新兴经济体的受保护产业进行调查发现,这些产业的发展速度远不如未受保护产业的发展速度快,而保护国的政府为此付出的代价相当于由此而节约的外汇的两倍。小宫隆太郎等(1988)指出,日本20世纪70年代对电子计算机产业、胶片和集成电路等部门的产业保护政策也只是取得了某种程度的成功,因为这些政策容易引发与发达国家之间的紧张关系。Auty(1995)研究发现,拉美国家的产业保护政策虽然保护了国内的产业发展,但是却影响了该产业在国际上的竞争力。Baldwin(1992)计算了巴西政府补贴运输机出口到欧美国家所造成的社会福利得失,结果发现,即使政府能够计算出补贴的最优数额时,整个社会的福利仍然会出现净损失。Blonigen(2013)以21个发展中国家的钢铁出口数据为样本进行研究发现,产业政策对上游企业的保护对于下游产业影响巨大,钢铁业的产业政策强度每上升一个百分点,下游制造业企业的出口竞争力将会下降1.2%。
   
    三、产业组织政策
   
      产业组织政策是政府为实现同一产业内的资源优化配置而制定的干预与调整市场结构和市场行为的产业政策,其核心是协调垄断与规模经济之间的关系,即充分利用规模经济以提高生产效率,同时纾解垄断给市场经济运行带来的弊端。在大多数市场经济发达的国家,产业组织政策的重点在于防止在规模经济基础上形成的垄断力量,以更好地维护市场竞争机制。但是,对于处于赶超阶段的国家而言,为了在最短的时间内培育出具有国际竞争力的企业,利用规模经济降低企业生产成本是增强企业竞争力的重要手段。因此,产业组织政策往往通过扶持特定领域的“国家队”或者鼓励特定企业通过增加固定资产投资和加大兼并重组力度来迅速扩大企业规模,提升企业的市场份额。这种产业政策模式在20世纪80年代之前的欧洲国家和东亚国家得到了广泛应用。欧洲国家在二战后为了尽快与美国的企业进行竞争,采用了产业政策来扶植大型企业。英国政府在战后不仅对重点行业投入巨额资金进行国有化,而且积极推动大型企业之间的合并以打造国有大型企业,这种产业政策模式虽然在短期内促进了经济的快速增长,但是其弊端在20世纪70年代左右开始显现,大量政府运作的国有企业趋近破产,相反,缺乏产业政策扶植的德国企业却迅速发展,并且在汽车行业、电子行业等国际市场中逐渐占有一席之地(Crafts,2012;Herrigel,1996)。
   
      东亚国家的政府在选择主导产业以推动产业结构升级的同时,还经常采取扶持重点企业的方式来培育具有国际竞争力的大型本国企业。产业政策的制定者认为企业拥有巨大的规模经济是实现企业国际竞争力的必要条件,但是仅仅通过正常的市场竞争过程来实现产业集中的时间太长,因此有必要通过推行产业组织政策来抑制行业内的过度竞争,推动大企业的迅速发展。从20世纪50年代开始,日本通产省的官员认为,大部分产业存在企业规模偏小和过度竞争的问题,致使日本企业的国际竞争力较差,无法与西方跨国公司竞争,因此采取促进产业改组、合并和限制新企业进入两类措施,推行“集中优先”的产业组织政策。特别是在1963年,通产省主导制定的“特定产业振兴临时措施法案”试图通过推动石化、钢铁、汽车等产业内的企业合并来提升企业的国际竞争力。但是,日本这类产业组织政策的实际效果并不尽如人意。例如,1961年日本通产省提出的汽车产业“集团化构想”遭到了除丰田和日产以外所有汽车厂商的强烈抵制,随着以本田公司为代表的汽车厂家不顾通产省的极力反对而执意进入汽车生产领域,这项产业政策最终以失败而告终,但是日本的汽车产业却蓬勃发展,因此可以说是日本产业组织政策的失效成就了日本的汽车产业。同样,日本政府为了避免钢铁行业的过度竞争而提高了钢铁行业的集中度,将八幡制铁和富士制铁两家钢铁公司合并为新日本制铁公司。小宫隆太郎等(1988)对这次合并的效果进行分析发现,合并虽然降低了出口价格,但是却使得国内市场价格提升,说明合并扭曲了市场机制,具有较大的副作用。小滨裕久(2001)指出日本政府在20世纪60年代期间,试图通过采取提高石化行业项目审批标准、设置最低有效经济规模等措施来限制新进入者进入该行业,以实现提高产业集中度的目的,但是结果却导致产业集中度进一步下降,生产能力严重过剩,而且在石油危机之后,日本石化产业陷入了长期困境。而在韩国,为了快速组建大规模企业集团以提升企业的国际竞争力,政府通过采取直接信贷和税收优惠等措施促进被扶持企业的规模迅速扩大,这种“扶优扶强”的产业组织政策产生了一系列的不良政策效应。Borensztein & Lee(1999)通过对1970-1990年韩国的信贷数据进行分析发现,那些利润率很低的大企业可以轻易地获得信贷,产业政策将信贷资源导向了经济中缺乏效率的部分,造成不良资产的累积,进而加剧了金融风险。由于大企业集团在政府保护环境中可以轻松获得贷款,使得它们更有动力去从事高风险的投资项目,最终导致在亚洲金融危机爆发时,大部分韩国企业财团破产或者面临破产的危机(Lee,1999)。此外,大规模的企业集团被极少数富裕而具有政治影响力的家族控制也引发了腐败等一系列政治上的冲突(斯蒂格利茨、尤素福,2013)。
   
      四、产业集群政策
   
      产业集群政策是指政府为提升产业竞争力、促进区域经济发展制定和实施的以集群为服务对象的各种政策和措施的总和。结合该政策的具体实施过程,现有产业集群政策可以分为两类,“自下而上”型产业集群政策和“自上而下”型产业集群政策。
   
      “自下而上”型产业集群政策是在市场自发形成的产业集群基础上,政府或其他公共主体通过健全相关法律法规、完善基础设施建设,为产业集群健康发展创造一个良好的环境。大多数西方国家采用的是“自下而上”型产业集群政策,而对于产业集群政策的效果,不同学者得到的结论也不尽一致。一部分学者认为产业集群政策产生了正的集聚效应,提升了产业的国际竞争力。例如,美国硅谷的高科技产业集群、意大利北部的皮革与服装产业集群、芬兰的信息通讯集群等正是各国政府在集群发展的不同阶段精密设计产业集群政策的成果。Ciccone(2002)以法国、德国、意大利等欧洲五国为样本,研究了产业集群政策强度对产业效率的影响,结果发现,产业集群政策显著提升了产业的平均劳动生产率,进而促进了区域经济的增长。Brulhart & Mathys(2007)利用欧盟产业层面的数据,通过测算产业层面的聚集强度发现,欧洲各地区的产业聚集水平与生产率之间呈长期正相关关系,且产业聚集强度对经济增长的促进效应弹性系数为13%。Henderson(2003)利用美国城市内工业企业数据研究发现,高科技企业的空间聚集强度能够提高2%~13.5%的劳动生产率。另一部分学者则认为产业集群政策与产业效率以及区域经济增长之间的关系不显著,产业集群政策并没有实现预期的效果。Feser(2002)以拉丁美洲、美国和欧洲的产业集群政策为例指出,由于产业集群扩散得太快,产业集群政策的制定者很难列出一个政策应用的详尽清单,因此产业集群政策在实施过程中的实际作用非常小,难以实现政策制定者的预期目标。而更多的学者则认为只有在一些特定条件下或者针对特定的产业集群部门,产业集群政策才能真正发挥作用。Altenburg & Meyer-Stamer(1999)通过比较分析拉丁美洲三个地区产业集群政策的案例发现,由于受到文化环境、经济发展水平、政治体制等因素的影响,产业集群政策的实施效果在不同区域存在着巨大的差异,因此每个地区发展产业集群都应该有各自量身定制的政策取向。Peters & Hood(2000)以苏格兰半导体和软件行业的产业集群政策为例指出,应该依据自身的产业发展状况去制定和实施产业集群政策,否则不仅不能促进经济发展,而且还会引起一系列不良政策后果。Brulhart & Sbergami(2009)以105个国家1960-2000年的数据和欧盟16个国家1975-2000年的数据为样本,实证分析了产业集聚强度与经济增长之间的关系,结果发现,不同的产业集群部门与经济增长的关系存在差异,其中制造业部门的产业集聚强度随着国家收入水平的提高而逐渐降低,而金融部门的集聚强度却随着收入水平的提高而上升。Beaudry & Swann(2001)以英国的产业集群为例,实证分析了产业集群强度对企业绩效的影响,结果发现,在不同的产业集群内存在着不同的产业集群效应,例如在计算机、汽车、航空和通信设备制造业存在着非常强的产业集群正效应,而其他制造业部门却显示出负的集聚效应。
   
    “自上而下”型产业集群政策是由政府确定主导产业的原则、标准、产业集群的发展规划与目标,然后逐步发展相应的产业集群。日本的产业集群政策带有明显的“自上而下”倾向,其产业集群受政府政策的影响较大,具体措施包括,2001年日本经济产业省推出的涉及信息技术、生物技术等19个项目的“产业集群计划”和2005年日本文部科学省制定和推动的以增强日本科技优势为目标的“知识集群计划”。日本的产业集群政策虽然在集群规模、集群企业对政策的认同度、集群内企业的利润水平、集群的创新成果等方面取得了积极的效果,但是仍然存在着许多问题。李晗斌(2009)指出,日本的产业集群政策是以牺牲另一部分地区和产业的利益为代价的,破坏了市场的公平竞争机制,同时,“自上而下”产业集群政策引发了制度僵化、重复建设、资金浪费等问题。
   
      五、产业技术政策
   
      产业技术政策是指政府为促进产业技术进步、推动产业结构转型升级而采取的一系列政策措施。从具体实践来看,不同国家的产业技术政策在实施模式上具有不同的特点,大致可以分为功能性产业政策和选择性产业政策两类(Lall,2001)。
   
      功能性产业政策又称“横向产业政策”或“前瞻性产业政策”,即通过加大科技研发投入、支持人才培养、加强基础设施建设等措施为企业的技术研发提供有利的知识、资源、物质、技术和智力等条件,营造良好的科技创新环境,使企业有积极性去进行高质量的科技创新(大野健一,2015)。这种“市场友好型”产业政策为企业的技术创新提供了良好的市场环境,能激励企业去不断实现技术进步和产品升级,提升创新能力,获得市场竞争优势(Zucker & Darby,2007)。大多数发达国家采用功能性产业政策来鼓励科技创新,以美国为例,其产业技术政策侧重于普适性的技术研究与开发,并不是针对某一特定行业,而且只针对技术研发的初始阶段给予资助,并不干预或帮助技术推广和市场化阶段,这极大地激发了全社会发明和创新的激情,自1995年以来,美国的专利申请数年均达到20万个。Bresnahan & Malerba(1999)研究发现,美国在半导体以及计算机软件产业的领先地位主要归功于政府对知识产权许可协议的重视和规范化。Mazzucato(2015)研究发现,对于现在美国在世界上领先的航天、信息、生化、纳米、医药产业,其早期的新产品、新技术开发所需的基础科研都是依靠政府产业技术政策支持的。
   
      选择性产业政策是指政府通过扶持和培育高新技术产业、战略性新兴产业等特定产业,以及选择产业内具体技术和工艺,实现利用创新驱动的因素推动产业结构转型升级的目标。从手段上来看,不同于功能性产业政策侧重于“前期支持”,选择性产业政策以“后期补助”为主,通过税收优惠、财政补贴等手段支持特定企业的技术研发。选择性产业政策主要被日本和韩国等国家在20世纪60年代和70年代所采用,但实际效果却并不理想。日本经济产业省在1981年提出的“第五代计算机计划”技术目标在启动后没过几年就无果而终。Goto & Odagiri(1997)指出,日本经济产业省在20世纪70年代末试图通过研究联盟的方式来资助半导体和计算机行业的研发活动,但是随着电子信息技术的逐渐成熟以及由于新兴技术不确定等因素,这些研究联盟中虽然也有极个别的成功样本,但大多数以失败而告终,而且研发能力远远低于私人行业水平。Nakayama et al(1999)研究发现,日本经济产业省在1966-1972年的计算机计划系统中试图通过企业联盟的方式来鼓励和刺激国内6家计算机硬件企业的技术研发,以实现在计算机硬件领域与IBM公司相竞争的目标,但是这一计划并没有达到预期的效果,其中3家企业永远地退出了计算机行业,还有一家仅仅依靠政府购买才得以生存,自身没有任何创新能力。相反,那些依靠自身技术研发来取得核心技术的公司却获得了成功,经济产业省曾经拒绝为索尼公司引进电子晶体管技术提供所需的贷款,但是索尼公司却最终成为唯一的一家利用该技术创造出晶体管收音机的公司。
   
      六、简评与展望
   
      本文从产业政策总体效应、产业结构政策、产业组织政策、产业集聚政策、产业技术政策五个方面对海外产业政策的实施效果进行综述,发现不同学者得出的结论存在着较大的差异,而造成这一差异的原因大致可以归纳为以下两点:(1)经济发展阶段的不同使得产业政策的取向和力度往往不同。在经济发展初期,产业政策的效果往往比较明显,因为有先行国家的经验可以借鉴,有明确的追赶方向,政府可以根据本国的具体情况制定出优先发展的产业和相应的鼓励政策。而当经济步入相对成熟阶段以后,对于哪些产业能够促进产业结构转型升级、哪种产业组织形式更有效率、哪些技术和产品能够在商业上获得成功,政府并不能比企业做出更加正确的选择,在这种情况下,产业政策往往难以奏效。正如美国总统卡特的经济顾问委员会主席舒尔茨(C.L.Schultze,1983)所指出的,政府制定产业政策的第一个问题是,在事前我们并不知道如何判断一个产业结构是“优胜”的产业结构,我们没有一个经济标准来确定一个国家应该发展哪些产业,也没有标准来确定哪些老产业需要保护或重组。(2)研究方法的不同也会使得产业政策的评价效果存在差异。评价产业政策的效果主要有案例研究法和经济计量分析方法。案例研究法常常是对产业政策与一国的经济发展水平或者具体产业的竞争力之间的关系进行分析,这种方法可能不够严谨和科学。因为一国经济发展状况或者产业竞争力是由多种因素共同作用的结果,产业政策只是其中的一项因素,而且很可能不是最重要的因素。因此案例研究方法很可能误导人们对于产业政策效果的评价。例如,许多日本学者就认为东亚国家的经济高速增长主要是依靠竞争机制和企业家精神以及不断排斥政府直接干预而取得的,产业政策的作用微乎其微,国外学者对日本产业政策的实际状况和效果普遍存在着评价偏高的倾向(小宫隆太郎,1988)。而规范的经济计量分析方法由于控制了其他因素对经济发展水平或者产业竞争力的影响,因此相对而言能够更加准确地评价产业政策的效果,但由于研究样本来自不同国家、不同时期、不同行业、不同政策,加之研究视角和具体研究方法也可能不同,所以研究结论自然很难“收敛”和“趋同”。
   
      现有的产业政策实施效果研究为今后的相关研究提供了很好的思路,但是随着经济形势的变化和经济发展方式的转变,未来有必要对该领域的研究进行更加全面深入的探讨。具体而言,未来研究可以重点关注以下几个方面:
   
      第一,中国是名副其实的“产业政策大国”,产业政策无所不包、无时不在,因此完全否定产业政策的积极作用、甚至主张产业政策的彻底退出肯定是不现实的。问题是大部分已有文献证明了以直接干预微观经济为特征的政府选择性产业政策的实施效果大多不理想,并且在产业结构、产业组织、产业技术等政策方面产生了一系列不良效应,严重阻碍了经济发展水平的提升和经济发展方式的转变。因此,在中国经济步入新常态和深化供给侧结构性改革的背景下,应该重点研究产业政策总体上是应该强化还是减弱,结构上究竟怎样“有进有退”,机制上依靠何种手段实施,进程中如何以“产业政策指数”形式进行动态监测。总之,如何制定实施更加精准的产业政策是各级政府部门应该关注的重点,理所当然成为学术界未来研究的一个重点领域。
   
     第二,2013年中共十八届三中全会提出发挥市场在资源配置中的决定性作用,建立统一开放、公平竞争的市场体系。2015年10月颁布的《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》提出了“逐步确立竞争政策的基础性地位”,2016年6月国务院印发的《关于建立公平竞争审查制度的意见》规定了18个“不得”为核心的审查标准,要求各级政府及其所属部门对照公平竞争审查标准,有序清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种政策、规定和做法。改革实践已经展开,但理论研究非常滞后。因此,今后的产业政策研究应该重点关注:如何协调产业政策与竞争政策之间的关系,探索有效产业政策和公平竞争政策的兼容性和冲突性;如何在产业政策的制定、实施和评估各环节中,本着“尊重市场、竞争优先”原则处理好各种法律法规政策之间的关系;如何以“市场化指数”和“竞争指数”形式确保市场决定性作用和竞争政策基础性地位的发挥。在这些方面,产业政策研究大有可为。
   
      第三,无论是市场决定性作用还是竞争基础性地位的发挥,都需要一个统一开放的市场为前提。但长期以来,中国众多行业属于行政垄断行业,它们的企业投资决策和价格决定受到政府管制,此外,形形色色的部门干预主义和地方保护主义行为,国有企业的普遍存在,财政补贴比较泛滥等都会在一定程度上限制市场决定性作用和竞争基础性地位的发挥。在这种情况下,全面深化改革仍为时代使命。就经济改革而言,问题方方面面,主动权皆在政府。这就迫切需要深刻甄别“华盛顿共识”、“后华盛顿共识”、“圣地亚哥共识”、“北京共识”、“斯德哥尔摩陈述”等各种所谓“共识”之间的真伪成分,探索“有为政府”的规模、范围、形式和机制。在这方面,林毅夫教授新近提出的新结构经济学研究范式和纲领提供了有益的探索,特别是新结构经济学中“增长甄别与因势利导”的产业政策(林毅夫,2012)更是值得经济学界进行系统深入的理论研究和实证考察。
   
    作者简介:戚聿东,首都经济贸易大学工商管理学院,qiyudong1966@126.com;张任之,首都经济贸易大学工商管理学院,zhangrenzhicueb@126.com。北京 100070]]>

2018年04月20日 05:14
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以总体要求统领治蜀兴川各项工作