经济研究 理论研究

我国城市新区产城融合状态、经验与路径选择

沈华

2018年07月04日 12:00

刘厚莲
《城市观察》2017年第6期

改革开放以来,我国在城市郊区建设和打造了一批经济产业发展的亮点区域,主要包括高新技术开发区、经济技术开发区、出口加工区、专业产业园区等。这些园区为城市经济产业发展增补了重要动力,但随着劳动力的不断流入,这些园区也暴露出较多的问题,如人口就业流动性大、城市功能薄弱等。20世纪90年代以来,我国在各类园区的基础上逐渐成立建设了一批城市新区,如浦东新区(1992年成立)、滨海新区(2005年成立)、两江新区(2010年成立)等,截至2016年6月,我国国家级新区总数达到18个。中共十八届五中全会明确提出了协调发展理念,强调产业结构协调发展、区域协同发展、城乡协调发展。当前,就如何推进新区产业空间与城镇空间联系、产业与城镇功能协调发展,促进产业结构、就业结构与人口分布相协调,即促进产城融合已成为新区经济社会发展的一项重大任务和挑战。为此,有必要深刻认识产城融合的内涵,判断我国新区产城融合发展状态,探讨分析未来促进新城新区产城融合的发展路径等。
   
       一、产城融合的提出与内涵
   
       “产城融合”是一个新词。伴随着我国工业园区、高新技术开发区逐渐设立为新城新区,学术界于2010年明确提出“产城融合”。以“产城融合”为关键词在中国知网期刊全文数据库中进行检索,期刊论文数量显示:2010年2篇,2011年10篇,2012年19篇,2013年44篇,2014年94篇,2015年100篇,2016年151篇,说明近年来该词快速进入学者们的视野,对它的研究和讨论也不断增多,尤其是在2013年以后。在政府层面,近年来中共中央、国务院明确提出新型城镇化建设,强调城镇化的核心是人的城镇化,要着力提高城镇化建设质量。2014年3月16日,中共中央、国务院发布《国家新型城镇化战略规划(2014-2020年)》,首次在官方文件中使用“产城融合”一词,明确指出“产城融合不紧密,产业集聚与人口集聚不同步”,以及“推进功能混合和产城融合,在集聚产业的同时集聚人口,防止新城新区空心化”[1]。目前,产城融合面向的对象范围不断扩大,由最初的产业园区与居住区之间的协调,逐渐将范围扩大至新城新区设计,甚至是省市发展。
   
       “产城融合”自提出以来,并没有给定一个确切的定义,但学者们普遍认为产城融合的核心内涵基本一致,均为产业和城镇化融合发展、协调发展。张道刚(2011)认为产城融合的核心含义是:产业是城市发展的基础,城市是现代产业发展的载体。城市发展和产业发展强调“平衡”二字,城市没有产业支撑,就是“空城”,产业没有城市依托,也只能“空转”[2];李文彬和陈浩(2012)从人本导向、功能融合和结构匹配三个方面解析产城融合的内涵,即产城融合为产业创新发展和城市活力提升[3];陈云(2012)从集居住区、工业区和商贸区为一体的职业、居住与生活相互融合模式,以产业区建设来促进新型城镇化建设[4];刘荣增和王淑华(2013)认为政府所追求的产城融合主要包括产业发展与城市功能同步完善、新区产业发展选择与城市定位吻合、城市新区与老城区有机融合三层涵义[5];孔翔和杨帆(2013)认为产城融合体现的是区域产业空间与社会空间协调发展[6]。
   
       总体而言,学者们普遍认为产城融合强调的是产业与城市发展的协调,产业是城市发展的基础,城市是产业发展的载体,更是为人们提供居住、生活等公共服务的载体。城镇化起源于工业化,且发展于工业大发展,可以说没有工业化就没有城镇化,这是一个普遍规律。产业与城镇化之间并不是简单的单向影响关系,而是一个相互影响、互动协调的发展关系,即产业发展促进人口由农村向城镇迁移流动,城镇化反作用于产业向中高端方向不断迈进。可见,产业发展与城镇化的核心是人的就业结构、城乡空间结构和经济结构的发展演变,理论上逻辑关系密切,实际中不可分割,两者需配合协调发展。因此,产城融合的核心内涵是人在就业空间、生活空间的协调统一、融合发展,即“产-人-城”的融合发展,综合反映人口在城市空间与产业发展的融合、新区与老城区的协调、传统产业园区的转型升级发展。
   
       二、新区产城融合状态判断
   
       根据两个关联事物(如A、B两个事物)协调发展的规律,协调发展状态有三种:A与B同步协调发展、A比B超前发展、B比A超前发展,显然后两种状态协调发展程度较差,这为判断新区产城融合发展状态奠定基础。
   
       (一)产城融合发展的三种状态
   
       根据事物协调发展状态,结合世界各个国家产业与城镇化协调发展历程来看,产业与城镇化协调发展呈现出三种状态类型:产业与城镇化协调发展,如英美等发达国家;城镇化超前于产业发展,表现为过度城镇化或超前城镇化现象,如拉美国家;产业发展超前于城镇化,表现为滞后城镇化现象,如中国。
   
       第一种类型:产业与城镇化协调发展程度良好,称为“协调型”,它是一种健康且可持续的发展模式,产城融合水平较高。伴随着工业化发展,产业发展提升了城镇化水平,城镇规划日渐清晰完善,城镇规模布局较合理,质量不断提高;与此同时,城镇化也为产业发展补充了大量劳动力,形成巨大的集聚经济效应,支撑产业转型升级,尤其是第三产业发展,表明两者相互促进、相互影响,实现协调发展。通常而言,产业发展和城镇化协调过程经历较长时间,尽管两者协调发展过程中出现了“城市病”,然而经过有效的城市管理和治理,最终仍呈现出产业与城镇化协调发展状态。
   
       第二种类型:城镇化超前于产业发展,表现为超前城镇化或过度城镇化,称为“过度城镇化型”,这是一种低水平的产城融合发展状态。对产业发展而言,由于长期的进口替代或外向型的发展战略,导致实体经济发展基础不扎实、产业结构层次难以提升、产业核心竞争力不强,并落入中等收入陷阱;对城镇化而言,长期偏向城市的发展战略,导致人口快速集聚于城镇,城镇化脱离产业而大幅超前发展,城镇化走向粗放型发展道路,城镇发展脏、乱、差以及布局不合理,最终引发明显的“城市病”。
   
    第三种类型:产业发展超前于城镇化,表现为滞后城镇化,称为“滞后城镇化型”,它也是一种低水平的产城融合发展状态。对产业发展而言,由于长期实施工业主导的发展战略,再加上大量廉价的劳动力资源禀赋,导致经济发展过度依赖于劳动密集型产业、产业结构难以高级化,呈现第二产业比重长期维持在较高水平、第三产业发展缓慢的基本特征;对城镇化而言,由于人口迁移流动壁垒等制度,人口流动受到严重影响,城镇化水平提升缓慢,并且流入城市的人口未能享受同等市民待遇,导致人的城镇化未充分实现,城镇化经济效应发挥不足,难以有效促进服务业发展。因此,这种类型的产业与城镇化协调发展程度不高,城镇化发展滞后,导致未能有效支撑产业结构优化升级。
   
       (二)我国新区呈现低水平的产城融合状态
   
       我国新城新区产城融合状态基本属于第三种类型,产业发展与城镇化协调性不高,呈现低水平的产城融合发展状态。通常而言,由政府主导的工业园区产业布局在城市郊区或城乡结合部地带,产业发展基础较好,但城市功能较弱,就业人口居留意愿不强,表现出明显的人口早晚流动、季节性流动,导致生产空间与生活空间的分割性,即职住分离现象明显。
   
       尽管新区从高端前瞻的角度规划新区发展,融合了产城融合的现代发展理念,谋划战略性新兴产业和未来产业,以及完善交通建设等,但仍摆脱不了新区人口就业稳定性较低、人才吸引力较弱、人口居留意愿较低以及土地利用效率较低等问题(左学金,2014[7])。由此,新区传统产业发展基础较为扎实,城市公共服务配套功能薄弱,产城融合水平较低。当前,新区发展将步入在存量上找增量,努力实现内涵式发展的新阶段(冯奎,2015[8]),即进入产业转型升级、完善新区基本公共服务配套的重要时机。立足新区实际、明确发展定位、选择适合自身发展的战略性新兴产业、完善城市功能、促进新城与老城区协调发展、营造新区宜居宜业氛围成为产城融合发展的主要内容。
   
       三、国内几个新区促进产城融合发展的做法
   
       通过梳理和总结当前国内典型新城新区促进产城融合的做法,有益于吸取促进产城融合的经验,为其他新区促进产城融合发展提供借鉴参考。本文选取了深圳坪山新区、上海青浦新城、四川天府新区三个新区,充分总结产城融合发展的做法,以期提供经验借鉴。
   
       (一)深圳坪山新区
   
       深圳坪山新区位于广东省深圳市东北部,下辖坪山、坑梓两个办事处共23个社区以及广东省深圳出口加工区,目前总人口约65万人,常住人口33.15万人,户籍人口4.5万人。自2009年6月建区以来,坪山新区坚持新型城市化发展道路,全面推进“五大新城”建设,全力打造高水平的功能新区。第一,在制定综合发展规划方面,新区在2010年制定出台了《坪山新区综合发展规划(2010-2020年)》,为新区统筹经济社会发展起到了规划指引的作用。第二,在产业定位方面,新区在电子信息产业、汽车制造等传统优势产业的基础上,确立了新能源(汽车)产业、生物产业、机器人产业、新一代信息技术产业、生命健康产业、文化创意产业和现代物流产业七大重点产业发展方向。第三,在探索土地管理制度改革方面,新区在南布、沙湖、金沙3个社区试点“整村统筹”,从社区整体角度出发,通过综合运用规划、土地、产权、资金及相关政策,整合优化社区和城市发展空间,实现城市二次开发建设,取得了较好的土地释放效益。第四,在交通建设和生态文明建设方面,新区在2015年实施了交通大会战、河流大会战等大行动,分别实行路长制和河长制,由新区领导挂点负责新区每条道路、河流建设。第五,在促进人口市民化方面,新区2014年底开始实施现代市民培育工程,以“做现代市民,建设和美坪山”为宗旨,以“传统文化弘扬、文明生活促进、遵纪守法宣传、优良品德培育、阳光少年成长、先进榜样示范、坪山精神塑造、人际和谐养育”八大子工程为核心,努力提升新区人口素质,促进争做现代市民。
   
       (二)上海青浦新城
   
       2001年,国务院批复了《上海市总体规划(1999-2020)》,标志着青浦新城成为11个上海新城之一。青浦新城位于上海西部,距离上海市中心城约30公里,下辖8个镇,3个街道,目前常住人口约为119.8万人,户籍人口47.7万人。“十二五”以来,青浦新城被确定为上海市重点发展的新城之一。为提升产城融合发展水平,首先,青浦新城制定了《上海市“青浦新城”总体规划(2009-2020)》,依托青浦产业、水资源基础,以“产城一体、水城融合”为理念,强化青浦产业支撑作用,完善综合交通、公共服务设施等推动产城一体化建设。其次,依托青浦新城自然生态、文化资源,提出建设具有“水乡文化”和“历史文化”内涵的现代化“绿色水城”,吸引长三角地区人口人才流入。第三,探索工业用地“腾笼换鸟”,面对青浦新城产业不断升级、土地资源匮乏的压力,对区内附加值低、耗能高、污染严重的落后产能工业企业淘汰,释放园区土地空间,并大力引进高科技企业,实现土地高效集约利用。
   
       (三)四川天府新区
   
       2011年,四川省规划建设天府新区,新区位于成都市主城区东南方向,区域面积达到1578平方公里,共3市、7县、37个乡(镇)。2014年10月,《四川天府新区总体方案》得到国务院正式批复成立,标志着四川天府新区正式成为国家级新区。天府新区提出打造内陆开放门户,建设产城融合、宜居宜业的现代城区。一是明确提出发展现代高端产业、“三位一体”的新型城镇化建设理念。天府新区明确提出现代产业、现代生活、现代都市“三位一体”的新型城镇化规划建设理念,产业发展定位于现代制造业为主、高端服务业集聚。二是依据新区发展基础,构建“一带两翼、一城六区”的空间发展结构。总体规划方案提出:“一带两翼”是指居中的高端服务功能集聚带和东西两翼产业功能带;“一城六区”是指天府新城、龙泉高端制造产业功能区、空港高技术产业功能区、成眉战略新兴产业功能区、创新研发产业功能区、南部现代农业科技功能区、两湖一山国际旅游文化功能区。三是探索“产城一体单元”建设模式,新区率先提出要建设35个“产城一体单元”,预计每个单元的规模大致为20~30平方公里、20万~30万人口,规划总人口600万。在单个产城一体化单元体内,加强完善居住区优质教育、医疗等基本公共服务设施配套、商业配套等。
   
       经验表明,编制新区综合发展规划,促使新区经济产业转型、产业园区载体建设、综合交通体系建设、基本公共服务和商业配套等是新区产城融合发展的重要基础。实施社会融合发展工程,促进人口市民化,提升新区人口人才集聚能力和就业生活稳定性,使得人口在新区工作生活更具有幸福感,最终实现产城融合发展。
   
    四、我国新区产城融合发展的路径选择
   
       2015年中央城市工作会议指出:“城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系,实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”[9]。目前,多数研究仍集中在规划角度(贺传皎等,2017[10];魏秀月、戴根平,2017[11]),产业升级角度(谢呈阳等,2016[12];阳镇、许英杰,2017[13]),而在以人为本方面讨论的却不多,尤其是在外来人口社会融合方面讨论不多。
   
       通常而言,新区建设时间较短,如何从产业经济主导的功能区转型为集高端产业、居住商业生活于一体的新城区,既需要从基础上做好城市发展定位、产业发展、空间布局等综合城市发展规划和建设,即从全局角度对产业、城市建设、交通、商业生活配套、基本公共服务配套等方面营造宜居宜业氛围,提升产业集聚效应和人口承载力,也需要重视新区与老城区的协调发展,实现生产空间和生活空间的融合发展,这依赖于推进人口市民化,促进人口人才在新区集聚,提升人口居留意愿和幸福感,真正实现“产—人—城”融合发展。
   
       (一)城市新区综合发展规划是产城融合的重要基础
   
       早先城市发展普遍将工业园区、高新技术开发区布局在城市边缘地带,由于规划理念的偏差导致了明显的产城分离现象(卢为民,2015[14]),引发了较大的城区交通压力,工业园区和高新技术开发区周边地区住房、交通等基础设施、公共服务配套不足等城市病,表现出明显的产业发展与城镇发展不协调的现象。另外,随着工业园区、高新技术开发区不断发展,流入园区或开发区的外来人口不断增加,但由于园区或开发区的城市功能较弱,人口流动频繁,影响了产业有序发展和城镇化健康发展。
   
       当工业园区或开发区被提出规划建设发展为新城新区时,树立和践行产城融合发展理念成为一项重要的任务和挑战。经验表明,城市新区综合发展规划是有效促进生产空间和生活空间协调发展的重要手段,是促进产城融合发展的重要基础。城市新区综合发展规划是指在原本相对独立的产业发展规划、城市规划、土地空间规划等基础上,将各个规划有机综合为一体,提高规划发展的效率与一致性,如“三规合一”“多规合一”的新区综合发展规划,为产业发展空间、城市空间结构、交通、商业、医疗、教育等基础配套设施布局等起到了统领方向和前期规划作用,以形成产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的现代生产生活方式。
   
       新区综合发展规划为新区产城融合描绘了美景蓝图,为产业发展和城镇化协调发展奠定了基础和指引了发展方向,有利于促进人口就业生产空间和生活空间协调发展。通过新区综合规划建设,人口在生产空间、生活空间将能实现较为紧密的联系,可以有效缓解了职住分离的矛盾,还能大大提升新区城市功能和城市形象,为流入人口在新区安居乐业和获得幸福感提供有效保障。
   
       (二)产业转型升级、交通等基础设施建设是产城融合发展的重要手段
   
       如何在发展新常态中促使新区形成强大的人口、人才吸引力,促进流入人口融入本地?对微观个体而言,人口、人才是否流入主要取决于流入地的就业机会、生活成本(住房、出行等)、生活配套服务、子女教育、医疗、社会保障等综合因素。人口、人才只有在流入地能找到比较满意收入和发展机会的工作,才能流过来;只有在流入地能有可负担住房和比较满意的生活配套环境,才能留得住;只有在流入地享受便利优质的子女教育和医疗等基本公共服务,子女父母等家庭成员才会随之流动,才能最终扎下根。为此,新区只有通过产业转型升级、交通建设等,为人口、人才提供就业机会保障,大力发展交通便利出行以降低生活成本等,才能促使人口、人才在新区安居乐业,实现产城融合发展。
   
       对新区建设开发而言,需要明确新区发展与其功能定位相符,通过新区土地集约化利用、产业转型升级和重点建设城市基础配套设施为手段,重点整合产业转型升级土地空间,布局城镇化发展所需的城市功能配套(如教育、医疗、商业区、生活住宅区、公共场所),完善新区城市功能配套,提升城市形象。具体而言,通常新区产业发展基础较扎实、城市功能薄弱,为促进新区产城融合发展,一是要根据园区产业发展基础,通过规划发展战略性新兴产业载体,淘汰和转移落后产能、引进和培育优质企业,促进产业转型升级;二是要着力建设新区综合城市交通体系、商业、住房、优质教育、优质医疗等重要基础设施配套,如布局建设地铁、高快速路、产业区、中心商业核心区、文化区等,促进商业生活服务业的发展,营造良好宜居宜业氛围,增强人口吸引力和提升人口生活便利性和居留意愿,进而提升新区城市形象。
   
       (三)人口市民化是产城融合发展的关键
   
       新区通常由于工业主导发展历程,人口城镇化发展滞后,表现为人口规模较小、人才队伍规模较小、人口就业稳定性较低、人口居留意愿不高。产城融合表面上是人口在城镇就业生活融合发展,要实现生产空间和生活空间相互融合,实质上是要促进人口人才集聚新区,并使流入人口在新区能享受同等的市民待遇,能够“劳有所得、住有所居、病有所医、老有所养、学有所教”,即流入人口在劳动就业、住房、子女教育、医疗和养老等方面能够共享经济社会发展成果。但是,由于长期以来的户籍制度壁垒,以及与户籍制度相挂钩的教育、医疗、养老等制度,导致人口在流入地并不能享受同等的市民待遇。因此,人口市民化是产城融合发展的核心(中国人口与发展研究中心课题组,2012[15];迟福林,2013[16]),但这在当前新区促进产城融合进程中却没有得到充分的重视。人口市民化的核心是促进人口在新区能够享受同等市民待遇,使得流动人口及其子女、父母更快更好地实现社会融合,以促进产业与城镇化协调发展。
   
    由此,推进产城融合的关键是牢牢抓住流动人口市民化。第一,借助大数据思维,科学研究和决策管理。国家“十三五”规划和大数据发展行动计划明确提出建设人口基础数据库,用“数据”说话,支撑人口服务管理科学研究和决策尤为重要。以卫生、计生、公安、民政等部门已建立的人口数据库以及本地建立人口数据库为基础,如深圳建立的“织网工程”人口数据库,建立数据建设统筹部门(如深圳市龙岗区成立数据统筹办公室),整合与扩展建设覆盖面广、内容全面的人口基础数据库,为政府科学决策提供数据支撑,及时掌握新区范围内的人口变化规律,准确把握人口劳动就业、住房、健康医疗、社会保障、教育等发展状况。第二,加强土地整备、城中村和棚户区改造,改善流动人口居住条件。流动人口住房呈现居住不稳定、租房价格低廉、住房条件较差等特征,城中村、老棚户区也就成为了他们主要居住聚集地。在推进新城新区城镇化质量提升进程中,提高土地利用效率,加强城中村和棚户区改造是一项重要内容,也是改善流动人口居住条件的主要途径,将能有效提升流动人口居住幸福感。要以新区综合发展规划为指导,明确新区改造区域,大力整顿、拆迁和改造老旧社区、城中村和棚户区,按照照明、卫生、自来水普及率、暖气、煤气等统一标准进行规划改造,保障改造质量,努力改善流动人口居住基本条件。第三,稳步推进城镇基本公共服务全覆盖流动人口,把流动人口逐步纳入城镇住房和社会保障体系。针对流动人口,尤其是农业外来人口,积极推进城镇职工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等基本社会保障,以及子女入学教育等全覆盖,享有同城镇居民同等的待遇,促进流动人口“举家迁移”,融入本地经济社会发展。
   
       五、结语
   
       新时期,“协调”的发展理念正快速渗透至经济社会发展中,新区产城融合是“协调”发展理念的重要体现之一。新城新区地处大城市边缘地带,通常产业基础较扎实、城镇化较为落后。为促进“产—人—城”协调融合发展,要重点把握特色小镇建设机遇,一是要通过新区综合规划和核心项目建设,如“多规合一”的综合发展规划;二是要把握产城融合的核心,努力促进人口市民化,突破劳动就业收入、住房、社会保障、子女教育等差异带来的发展障碍,使流动人口在本地能享受同等的市民待遇;三是明确新区定位,强化新区产业发展优势,完善城市核心基础设施配套建设,完善新区交通、商业生活配套等,提高流动人口劳动就业稳定性和生活便利性,逐步缓解生产空间与生活空间分割的矛盾,促使具有单一产业经济功能的园区或开发区转型为集现代高端产业、居住商业生活为一体的新城区,实现新区产城融合高水平发展。
   
    作者简介:刘厚莲,中国人口与发展研究中心经济学博士后、助理研究员,研究方向为人口迁移流动、人口经济学。]]>

2018年07月04日 05:09
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