经济研究 理论研究

科学理解推进乡村振兴的重大战略导向

沈华

2018年09月05日 08:21

姜长云
《管理世界》2018年第4期

在党的十九大报告中,习近平总书记提出了实施乡村振兴战略的重大任务。2017年中央农村工作会议和2018年中央一号文件为我们勾画了实施乡村振兴战略的宏伟蓝图,并专门进行了重大决策部署。2017年中央经济工作会议将实施乡村振兴战略作为围绕推动高质量发展需要做好的8项重点工作之一。2018年1月30日,习近平总书记在主持中央政治局第三次集体学习时,明确提出“乡村振兴是一盘大棋,要把这盘大棋走好”。在此背景下,科学理解推进乡村振兴的重大战略导向,对于更好地实施乡村振兴战略具有重要意义。自党的十九大以来,关于实施乡村振兴战略的研究文章很多,但多为解读性或表态性文章。最近一段时间以来,相关文章的研究性色彩迅速增加,如韩俊(2018)、张晓山(2018)、叶兴庆(2018)、张天佐(2018)、姜长云(2018)等。有些文章开始关注推进乡村振兴的战略导向,如张合成(2017)。但就总体而言,相关研究仍然亟待加强。本文认为,推进乡村振兴的重大战略导向,主要包括3个方面,即坚持高质量发展、坚持农业农村优先发展、坚持城乡融合发展。

一、坚持高质量发展

习近平总书记在党的十九大报告(以下简称“十九大报告”)中提出,“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”;“必须坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”。2017年中央经济工作会议提出“推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求”。实施乡村振兴战略是建设现代化经济体系的6项主要任务之一,尽管实施乡村振兴战略涉及的范围实际上超出经济工作,但推动乡村振兴高质量发展应该是实施乡村振兴战略的基本要求和重大导向之一。仔细研读十九大报告中关于新时代中国特色社会主义思想和基本方略的内容,不难发现这实际上也是指导中国特色社会主义高质量发展的思想。在实施乡村振兴战略的过程中,坚持高质量发展的战略导向,需要弄清楚什么是乡村振兴的高质量发展,怎样实现乡村振兴的高质量发展?

第一,乡村振兴的高质量发展,体现在顺应社会主要矛盾的变化,突出抓重点、补短板、强弱项的要求。随着中国特色社会主义进入新时代,中国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。实施乡村振兴战略的质量如何,首先要看其对解决社会主要矛盾有多大实质性的贡献,对于缓解工农城乡发展不平衡和“三农”发展不充分的问题有多大实际作用。比如,随着城乡居民收入和消费水平的提高,社会需求结构加快升级,呈现个性化、多样化、优质化、绿色化迅速推进的趋势①。这要求农业和农村产业发展顺应需求结构升级的趋势,增强供给适应需求甚至创造需求、引导需求的能力。与此同时,对农村产业发展在继续重视“生产功能”的同时,要求更加重视其生活功能和生态功能,将重视产业发展的资源环境和社会影响,同激发其科教、文化、休闲娱乐、环境景观甚至体验功能结合起来。尤其是随着“90后”、“00后”、甚至“10后”逐步成为社会的主流消费群体,产业发展的生活、生态功能更加需要引起重视。以农业为例,要求农业在“卖产品”的同时,更加重视“卖风景”、“卖温情”、“卖文化”、“卖体验”,增加对人才、人口的吸引力。近年来,电子商务的发展日益引起重视,一个重要原因是它有很好的链接和匹配功能,能够改善居民的消费体验、增进消费的便捷性和供求之间的互联性,而体验、便利、互联正在成为实现社会消费需求结构升级和消费扩张的重要动力,尤其为边角化、长尾性、小众化市场增进供求衔接和实现规模经济提供了新的路径。

第二,乡村振兴的高质量发展,体现在贯彻新发展理念,突出以推进供给侧结构性改革为主线的要求。推进供给侧结构性改革的核心要义,是按照创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,提高供给体系的质量、效率和竞争力,即增加有效供给,减少无效供给,增强供给体系对需求体系和需求结构变化的动态适应和反应能力。当然,这里的有效供给包括公共产品和公共服务的有效供给。这里的提高供给体系质量、效率和竞争力,首先表现为提升农业和农村产业发展的质量、效率和竞争力;除此之外,还表现在政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等方方面面,体现这些方面的协同性、关联性和整体性。解决好“三农”问题之所以要被始终作为全党工作的“重中之重”,归根到底是因为它是一个具有竞争弱势特征的复合概念,需要基于使市场在资源配置中起决定性作用,通过更好发挥政府作用矫正市场失灵问题。实施乡村振兴战略旨在解决好“三农”问题,重塑新型工农城乡关系。因此,要科学区分“三农”问题形成演变中的市场失灵和政府失灵,以推进供给侧结构性改革为主线,完善体制机制和政策环境。借此,将支持农民发挥主体作用、提升农村人力资本质量与调动一切积极因素并有效激发工商资本、科技人才、社会力量参与乡村振兴的积极性结合起来,通过完善农村发展要素结构、组织结构、布局结构的升级机制,更好地提升乡村振兴的质量、效率和竞争力。

第三,乡村振兴的高质量发展,体现为协调处理实施乡村振兴战略与推进新型城镇化的关系。在十九大报告和新版《中国共产党章程》中,乡村振兴战略与科教兴国战略、可持续发展战略等被列入,但新型城镇化战略未被列入要坚定实施的7大战略,这并不等于说推进新型城镇化不是一个重要的战略问题。之所以这样,主要有两方面的原因:(1)城镇化是自然历史过程。虽然推进新型城镇化也需要“紧紧围绕提高城镇化发展质量”,也需要“因势利导、趋利避害”,仍是解决“三农”问题的重要途径,但城镇化更是“我国发展必然要遇到的经济社会发展过程”,“是现代化的必由之路”,必须“使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程”②。而实施上述7大战略则与此有明显不同,更需要摆在经济社会发展的突出甚至优先位置,更需要大力支持。否则,更容易出现比较大的问题,甚至走向其反面③。(2)实施乡村振兴战略是贯穿到21世纪中叶全面建设社会主义现代化国家过程中的重大历史任务,虽然推进新型城镇化是中国经济社会发展中的一个重要战略问题,但到2030~2035年前后城镇化率达到75%左右后,中国城镇化将逐步进入饱和阶段,届时城镇化率提高的步伐将明显放缓,城镇化过程中的人口流动将由乡—城单向流动为主转为乡—城流动、城—城流动并存,甚至城—乡流动④的人口规模也会明显增大。届时,城镇化的战略和政策将会面临重大阶段性转型,甚至逆城镇化趋势也将会明显增强(张天佐,2018;王利伟,2017)⑤。至于怎样科学处理实施乡村振兴战略与推进新型城镇化的关系?本文认为,关键是建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。这一问题将留待后文专门分析。

第四,乡村振兴的高质量发展,体现为科学处理实施乡村振兴战略与推进农业农村政策转型的关系,做好坚持农业农村优先发展、加快推进农业农村现代化的大文章。关于这个问题,后文也将专门分析。

乡村振兴的高质量发展,最终体现为统筹推进增进广大农民的获得感、幸福感、安全感和增强农民参与乡村振兴的能力。2018年中央一号文件把“坚持农民主体地位”作为实施乡村振兴战略的基本原则之一,要求“调动亿万农民的积极性、主动性、创造性,把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点,促进农民持续增收”。如果做到这一点,不断提升农民的获得感、幸福感、安全感就有了坚实的基础。十九大报告突出强调“坚持以人民为中心”,高度重视“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。在推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化的过程中,农民利益最容易受到侵犯,最容易成为增进获得感、幸福感、安全感的薄弱环节。注意增进广大农民的获得感、幸福感、安全感,正是实施乡村振兴战略的重要价值所在。当然也要看到,在实施乡村振兴战略的过程中,农民发挥主体作用往往面临观念、能力和社会资本等局限。因此,调动一切积极因素,鼓励社会力量和工商资本带动农民在参与乡村振兴的过程中增强参与乡村振兴的能力,对于提升乡村振兴质量至关重要。

增强农民参与乡村振兴的能力,有许多国际经验可供借鉴⑥。如在美国、欧盟和日、韩等国的发展过程中,都有很多措施支持农民培训、优化农业农村经营环境,并有利于增加农村就业创业机会。2014年美国《新农业法案》将支持中小规模农户和新农户发展作为重要方向,甚至在此之前就有一些政策专门支持初始农牧场主创业,为其提供直接贷款、贷款担保和保险优惠,借此培育新生代职业农民。该法案增加农产品市场开发补助金,明确优先支持经验丰富的农牧场主,优先支持最能为某些经营者或农牧场主创造市场机会的项目;鼓励优化农村经济环境,在农村地区提高经商创业效率、创造就业机会并推进创新发展。2000年以来,欧盟的农村发展政策将培养青年农民、加强职业培训、推动老年农民提前退休、强化农场服务支持等作为重要措施。为解决农村人口外迁特别是青年劳动力外流问题,欧盟注意改善农民获得服务和发展机会的渠道,培育农村企业家,以确保农村区域和社区对居民生活、就业有吸引力。2014年欧盟农业政策改革通过新的直接支付框架挂钩支持青年农民和小农户;采取重组和更新农场等措施,为青年农民提供创业援助,建立农场咨询服务系统和培训、创新项目等。后文强调坚持农业农村优先发展的战略导向,为此必须把推进农民优先提升技能作为战略支撑,借此为新型城镇化提供合格市民,为农业农村现代化提供合适的劳动力和农村居民。

二、坚持农业农村优先发展

习近平总书记在十九大报告中首次提出,要坚持农业农村优先发展。这从根本上是因为工农城乡发展不平衡和“三农”发展不充分,是当前中国发展不平衡不充分最突出的表现。此外,还是因为“三农”发展对促进社会稳定和谐、调节收入分配、优化城乡关系、增强经济社会活力和就业吸纳能力及抗风险能力等,可以发挥重要的作用,具有较强的公共品属性;加之,如前所述,在发展市场经济条件下,“三农”发展在很大程度上呈现竞争弱势特征,容易存在市场失灵问题。因此,需要在发挥市场对资源配置起决定性作用的同时,通过更好发挥政府作用,优先支持农业农村发展,解决好市场失灵问题。鉴于“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”,按照增强系统性、整体性、协同性的要求和突出抓重点、补短板、强弱项的方向,坚持农业农村优先发展应该是实施乡村振兴战略的必然要求。

学习习近平总书记关于“坚持推动构建人类命运共同体”的思想,也有利于更好地理解坚持农业农村优先发展的重要性和紧迫性。在当今世界大发展、大变革、大调整的背景下,面对世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展的形势,“各国日益相互依存、命运与共,越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体”(杨洁篪,2017)。相对于全球,国内发展、城乡之间更是命运共同体,更需要“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。面对国内工农发展、城乡发展失衡的状况,用命运共同体思想指导“三农”工作和现代化经济体系建设,更应坚持农业农村优先发展,借此有效防范因城乡之间、工农之间差距过大导致社会断裂,增进社会稳定和谐。

2018年中央一号文件将坚持农业农村优先发展作为实施乡村振兴战略的基本原则,要求“把实现乡村振兴作为全党的共同意志、共同行动,做到认识统一、步调一致,在干部配备上优先考虑,在要素配置上优先满足,在资金投入上优先保障,在公共服务上优先安排,加快补齐农业农村短板”。该文件在第12部分还提出,“实施乡村振兴战略是党和国家的重大决策部署,各级党委和政府要提高对实施乡村振兴战略重大意义的认识,真正把实施乡村振兴战略摆在优先位置,把党管农村工作的要求落到实处”,为此提出了6方面的具体部署。习近平总书记在2017年中央农村工作会议上的讲话进一步要求,“各级党委和政府要坚持工业农业一起抓、坚持城市农村一起抓,并把农业农村优先发展的要求落到实处”。这为我们提供了坚持农业农村优先发展的路线图和“定盘星”。那么,在实践中如何坚持农业农村优先发展?本文认为,可借鉴国外尤其是发达国家支持中小企业的思路,同等优先地加强对农业农村发展的支持。具体地说,要注意以下几点。

(一)以完善产权制度和要素市场化配置为重点,优先加快推进农业农村市场化改革

《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕34号)提出,“公平竞争是市场经济的基本原则,是市场机制高效运行的重要基础”,“统一开放、竞争有序的市场体系,是市场在资源配置中起决定性作用的基础”,要“确立竞争政策基础性地位”。为此,要通过强化公平竞争的理念和社会氛围,以及切实有效的反垄断措施,完善维护公平竞争的市场秩序,促进市场机制有效运转;也要注意科学处理竞争政策和产业政策的关系,积极促进产业政策由选择性向功能性转型,并将产业政策的主要作用框定在市场失灵领域(王一鸣,2018)。坚持农业农村优先发展也应注意这一点。

为此,要通过强化竞争政策的基础地位,积极营造有利于“三农”发展,并提升其活力和竞争力的市场环境,引导各类经营主体和服务主体在参与乡村振兴的过程中公平竞争,成为富有活力和竞争力的乡村振兴参与者,甚至乡村振兴的“领头雁”。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点,加快推进农业农村领域的市场化改革,结合发挥典型示范作用,根本改变农业农村发展中部分领域改革严重滞后于需求,或改革自身亟待转型升级的问题。如在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下,如何平等保护土地经营权?目前,这方面的改革亟待提速。目前对平等保护土地经营权重视不够,加大了新型农业经营主体的发展困难和风险,也影响了其对乡村振兴带动能力的提升。近年来,部分地区推动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的改革创新,初步取得了积极效果。但随着“三变”改革的推进,如何加强相关产权和要素流转平台建设,完善其运行机制,促进其转型升级,亟待后续改革加力跟进。

(二)加快创新相关法律法规和监管规制,优先支持优化农业农村发展环境

通过完善法律法规和监管规则,清除不适应形势变化、影响乡村振兴的制度和环境障碍,可以降低“三农”发展的成本和风险,也有利于促进农业强、农民富、农村美。如近年来虽然农村宅基地制度改革试点积极推进,但实际惠及面仍然有限,严重影响农村土地资源的优化配置,导致大量宅基地闲置浪费,也加大了农村发展新产业、新业态、新模式和建设美丽乡村的困难,制约农民增收。2018年中央一号文件已经为推进农村宅基地制度改革“开了题”,明确“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,……适度放活宅基地和农民房屋使用权”。应该说,这方面的政策创新较之前前进了一大步。但农村宅基地制度改革严重滞后于现实需求,导致宅基地流转限制过多、宅基地财产价值难以显性化、农民房屋财产权难以有效保障、宅基地闲置浪费严重等问题日趋凸显,也加大了农村新产业新业态新模式发展的用地困难(刘守英,2018)。类似改革仍待进一步扩围提速或延伸推进。

2018年中央一号文件提出,“汇聚全社会力量,强化乡村振兴人才支撑”,“鼓励社会各界投身乡村建设”,并要求“研究制定鼓励城市专业人才参与乡村振兴的政策”。2018年3月7日在“两会”期间参加广东代表团审议时,习近平总书记强调“要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚”,“城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推进”。但现行农村宅基地制度和农房产权制度改革滞后,不仅仅是给盘活闲置宅基地和农房增加了困难,影响农民财产性收入的增长;更重要的是加大了城市人口、人才“下乡”甚至农村人才“跨社区”居住特别是定居的困难,不利于缓解乡村振兴的“人才缺口”,也不利于农业农村产业更好地对接城乡消费结构升级带来的需求扩张。在部分城郊地区或发达的农村地区,甚至山清水秀、交通便捷、文化旅游资源丰厚的普通乡村地区,适度扩大农村宅基地制度改革试点范围,鼓励试点地区加快探索和创新宅基地“三权分置”办法,尤其是适度扩大农村宅基地、农房使用权流转范围,有条件地进一步向热心参与乡村振兴的非本农村集体经济组织成员开放农村宅基地或农房流转、租赁市场。这对于吸引城市或异地人才、带动城市或异地资源/要素参与乡村振兴,日益具有重要性和紧迫性。其意义远远超过增加农民财产性收入的问题,并且已经不是“看清看不清”或“尚待深入研究”的问题,而是应该积极稳健地“鼓励大胆探索”的事情。建议允许这些地区在保护农民基本居住权和“不得违规违法买卖宅基地,严格实行土地用途管制,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”⑦的基础上,通过推进宅基地使用权资本化等方式,引导农民有偿转让富余的宅基地和农民房屋使用权,允许城乡居民包括“下乡”居住或参与乡村振兴的城市居民有偿获得农民转让的富余或闲置宅基地。在此方面,法国的经验值得参考,详见案例1。

案例1:从20世纪70年代中后期开始,随着乡村多元产业的发展和乡村多元价值的拓升,包括年轻人在内的部分人口回乡就业创业,一些追求乡村生活的城市人开始在乡村地区定居,促进了乡村活力的提升。在此背景下,法国注重通过政策、法律和规划手段,促进土地整理、公共服务和基础设施改善、支持乡村旧有住宅改造和新住宅建设等,满足都市区居民到乡村休憩甚至定居对“二套房”的需求。这些“二套房”主要集中在沿海地区和山区等文化或自然资源丰富的地区,以及临近大都市的乡村地区。1990年,在法国乡村地区的居民结构中,农民、自由职业者和企业主、中高层管理人员、雇员和个人、退休农民、非农民退休人员分别占9.9%、6.9%和14.9%、27.6%、11.1%、29.6%,占比分别较1962年下降23.9个、1.9个和增加11.0个、2.6个、4.0个、8.2个百分点。在去法国乡村地区休憩的居住方式巾,自有二套房的比重,1984年已达23.1%,较1961年提高14.2个百分点(汤爽爽、冯建喜,2017)。

近年来,许多新产业、新业态、新模式迅速发展,对于加快农村生产方式、生活方式转变的积极作用迅速凸显。但相关政策和监管规则创新不足,成为妨碍其进一步发展的重要障碍。部分地区对新兴产业发展支持力度过大、过猛,也给农业农村产业发展带来新的不公平竞争和不可持续发展问题。此外,部分新兴产业“先下手为强”、“赢者通吃”带来的新垄断问题,加剧了收入分配和发展机会的不均衡。要注意引导完善这些新兴产业的监管规则,创新和优化对新经济垄断现象的治理方式,防止农民在参与新兴产业发展的过程中,成为“分享利益的边缘人,分担成本、风险的核心层”。

此外,坚持农业农村优先发展,要以支持融资、培训、营销平台和技术、信息服务等环境建设,鼓励包容发展、创新能力成长和组织结构优化等为重点,将优化“三农”发展的公共服务和政策环境放在突出地位。相对而言,由于乡村人口和经济密度低、基础设施条件差,加之多数农村企业整合资源、集成要素和垄断市场的能力弱,面向“三农”发展的服务体系建设往往难以绕开交易成本高的困扰。因此,坚持农业农村优先发展,应把加强和优化面向“三农”的服务体系建设放在突出地位,包括优化提升政府主导的公共服务体系、加强对市场化或非营利性服务组织的支持,完善相关体制机制。

坚持农业农村优先发展,还应注意以下两个方面。一是强化政府对“三农”发展的“兜底”作用,并将其作为加强社会安全网建设的重要内容。近年来,国家推动农业农村基础设施建设、持续改善农村人居环境、加强农村社会保障体系建设、加快建立多层次农业保险体系等,都有这方面的作用。二是瞄准推进农业农村产业供给侧结构性改革的重点领域和关键环节,加大引导支持力度。如积极推进质量兴农、绿色兴农,加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区、现代农业产业园、农村产业融合发展示范园、农业科技园区、电商产业园、返乡创业园、特色小镇或田园综合体等农业农村发展的载体建设,更好地发挥其对实施乡村振兴战略的辐射带动作用。

三、坚持走城乡融合发展道路

从党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”,到十七届三中全会提出“把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求”,再到十九大报告首次提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”,这种重大政策导向的演变反映了我们党对加快形成新型工农城乡关系的认识逐步深化,也顺应了新时代工农城乡关系演变的新特征和新趋势,这与坚持农业农村优先发展的战略导向也是一脉相承、互补共促的。十九大报告将“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”置于“加快推进农业农村现代化”之前。这说明,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,同坚持农业农村优先发展一样,也是加快推进农业农村现代化的重要手段。

近年来,随着工农、城乡之间相互联系、相互影响、相互作用不断增强,城乡之间的人口、资源和要素流动日趋频繁,产业之间的融合渗透和资源、要素、产权之间的交叉重组关系日益显著,城乡之间日益呈现“你中有我,我中有你”的发展格局。越来越多的问题,表现在“三农”,根子在城市(或市民、工业和服务业,下同);或者表现在城市,根子在“三农”。这些问题,采取“头痛医头、脚痛医脚”的办法越来越难以解决,越来越需要创新路径,通过“头痛医脚”的办法寻求治本之道。因此,建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系,走城乡融合发展之路,越来越成为实施乡村振兴战略的当务之急和战略需要。借此。按照推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的要求,加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡共荣、分工协作、融合互补的新型工农城乡关系。那么,如何坚持城乡融合发展道路,建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系呢?

(一)注意同以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局衔接起来

在当前的发展格局下,尽管中国在政策上仍然鼓励“加快培育中小城市和特色小城镇,增强吸纳农业转移人口能力”⑧。但农民工进城仍以流向大中城市和特大城市为主,流向县城和小城镇的极其有限⑨。这说明,当前,中国大城市、特大城市仍然具有较强的集聚经济、规模经济、范围经济效应,且其就业、增收和其他发展机会更为密集;至于小城镇,就总体而言,情况正好与此相反。因此,在今后相当长的时期内,顺应市场机制的自发作用,优质资源、优质要素和发展机会向大城市、特大城市集中仍是难以根本扭转的趋势。但是,也要看到,这种现象的形成,加剧了区域、城乡发展失衡问题,给培育城市群功能、优化城市群内部不同城市之间的分工协作和优势互补关系,以及加强跨区域生态环境综合整治等增加了障碍,不利于疏通城市人才、资本和要素下乡的渠道,不利于发挥城镇化对乡村振兴的辐射带动作用。

上述现象的形成,同当前的政府政策导向和资源配置过度向大城市、特大城市倾斜也有很大关系,由此带动全国城镇体系结构重心上移。这突出地表现在两个方面,一是政府在重大产业项目、信息化和交通路网等重大基础设施、产权和要素交易市场等重大平台的布局,在公共服务体系建设投资分配、获取承办重大会展和体育赛事等机会分配方面,大城市、特大城市往往具有中小城市无法比拟的优势;二是许多省区强调省会城市经济首位度不够是其发展面临的突出问题,致力于打造省会城市经济圈,努力通过政策和财政金融等资源配置的倾斜,提高省会城市的经济首位度。这容易强化大城市、特大城市的极化效应,弱化其扩散效应,影响其对“三农”发展辐射带动能力的提升,制约以工促农、以城带乡的推进。加之,许多大城市、特大城市的发展片面追求“摊大饼式扩张”,制约其实现集约型、紧凑式发展水平和创新能力的提升(范恒山,2017),容易“稀释”其对周边地区和“三农”发展的辐射带动能力,甚至会挤压周边中小城市和小城镇的发展空间,制约周边中小城市、小城镇对“三农”发展辐射带动能力的成长。

今后,随着农村人口转移进城规模的扩大,乡—城之间通过劳动力就业流动,带动人口流动和家庭迁移的格局正在加快形成。在此背景下,过度强调以大城市、特大城市为重点吸引农村人口转移,也会因大城市、特大城市高昂的房价和生活成本,加剧进城农民工或农村转移人口融入城市、实现市民化的困难,容易增加进城后尚待市民化人口与原有市民的矛盾,影响城市甚至城乡社会的稳定和谐。

因此,应按照统筹推进乡村振兴和新型城镇化高质量发展的要求,加大国民收入分配格局的调整力度,深化相关改革和制度创新,在引导大城市、特大城市加快集约型、紧凑式发展步伐,并提升城市品质和创新能力的同时,引导这些大城市、特大城市更好地发挥区域中心城市对区域发展和乡村振兴的辐射带动作用。要结合引导这些大城市、特大城市疏解部分非核心、非必要功能,引导周边卫星城或其他中小城市、小城镇增强功能特色,形成错位发展、分工协作新格局,借此培育特色鲜明、功能互补、融合协调、共生共荣的城市群。这不仅有利于优化城市群内部不同城市之间的分工协作关系,提升城市群系统功能和网络效应;还有利于推进跨区域性基础设施、公共服务能力建设和生态环境综合整治(王利伟,2017),为城市人才、资本、组织和资源等要素下乡参与乡村振兴提供便利,有利于更好地促进以工哺农、以城带乡和城乡融合互补,增强城市化、城市群对城乡、区域发展和乡村振兴的辐射带动功能,帮助农民增加共商共建共享发展的机会,提高农村共享发展水平。实际上,随着高铁网、航空网和信息网建设的迅速推进,网络经济的去中心化、去层级化特征,也会推动城市空间格局由单极化向多极化和网络化演进,凸显发展城市群、城市圈的重要性和紧迫性。

为更好地增强区域中心城市特别是城市群对乡村振兴的辐射带动力,要通过公共资源配置和社会资源分配的倾斜引导,加强链接周边的城际交通、信息等基础设施网络和关键结点、连接线建设,引导城市群内部不同城市之间完善竞争合作和协同发展机制,强化分工协作、增强发展特色、加大生态共治,并协同提升公共服务水平。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点,以激活主体、激活要素、激活市场为目标导向,推进有利于城乡融合发展的体制机制改革和政策体系创新,着力提升城市和城市群开放发展、包容发展水平和辐射带动能力。要加大公共资源分配向农业农村的倾斜力度,加强对农村基础设施建设的支持。与此同时,通过深化制度创新,引导城市基础设施和公共服务能力向农村延伸,加强以中心镇、中心村为结点,城乡衔接的农村基础设施、公共服务网络建设。要通过深化改革和政策创新,以及推进“三农”发展的政策转型,鼓励城市企业或涉农龙头企业同农户、农民建立覆盖全程的战略性伙伴关系,完善利益联结机制。

(二)积极发挥国家发展规划对乡村振兴的战略导向作用

十九大报告要求“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”,要求“创新和完善宏观调控,发挥国家发展规划的战略导向作用”。当前,《国家乡村振兴战略规划(2018~2022)》正处于紧锣密鼓的编制过程中,2018年中央一号文件还要求各地区各部门编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。要结合规划编制和执行,加强对各级各类规划的统筹管理和系统衔接,通过部署重大工程、重大计划、重大行动,加强对农业农村发展的优先支持,鼓励构建城乡融合发展的体制机制和政策体系。在编制和实施乡村振兴规划的过程中,要结合落实主体功能区战略,贯彻中央关于“强化乡村振兴规划引领”的决策部署,促进城乡国土空间开发的统筹,注意发挥规划对统筹城乡生产空间、生活空间、生态空间的引领作用,引导乡村振兴优化空间布局,统筹乡村生产空间、生活空间和生态空间。今后大量游离于城市群之外的小城市、小城镇很可能趋于萎缩,其发展机会很可能迅速减少。优化乡村振兴的空间布局应该注意这一点。

要注意突出重点、分类施策,在引导农村人口和产业布局适度集中的同时,将中心村、中心镇、小城镇和粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区、现代农业产业园、农村产业融合发展示范园、农业科技园区、电商产业园、返乡创业园、特色小镇或田园综合体等,作为推进乡村振兴的战略结点。20世纪70年代以来,法国中央政府对乡村地区的关注逐步实现了由乡村全域向发展缓慢地区的转变,通过“乡村行动区”和“乡村更新区”等规划手段干预乡村地区发展;同时逐步形成中央政府和地方乡村市镇合力推动乡村地区发展的局面。乡村市镇主要通过乡村整治规划和土地占用规划等手段,推动乡村地区发展。乡村整治规划由地方政府主导,地方代表、专家和居民可共同参与。我国实施乡村振兴战略要坚持乡村全面振兴,但这并不等于说所有乡、所有村都要实现振兴。从法国的经验可见,在推进乡村振兴的过程中,找准重点、瞄准薄弱环节和鼓励不同利益相关者参与。都是至关重要的。此外,建设城乡统一的产权市场、要素市场和公共服务平台,也应在规则统一、环境公平的前提下,借鉴政府扶持小微企业发展的思路,通过创新“同等优先”机制,加强对人才和优质资源向农村流动的制度化倾斜支持,缓解市场力量对农村人才和优质资源的“虹吸效应”。

(三)完善农民和农业转移人口参与发展、培训提能机制

推进城乡融合发展,关键要通过体制机制创新,一方面,帮助农村转移人口降低市民化的成本和门槛,让农民获得更多且更加公平、更加稳定、更可持续的发展机会和发展权利;另一方面,增强农民参与新型城镇化和乡村振兴的能力,促进农民更好地融入城市或乡村发展。要以增强农民参与发展能力为导向,完善农民和农业转移人口培训提能支撑体系,为乡村振兴提供更多的新型职业农民和高素质人口,为新型城镇化提供更多的新型市民和新型产业工人。要结合完善利益联结机制,注意发挥新型经营主体、新型农业服务主体带头人的示范带动作用,促进新型职业农民成长,带动普通农户更好地参与现代农业发展和乡村振兴。要按照需求导向、产业引领、能力本位、实用为重的方向,加强统筹城乡的职业教育和培训体系建设,通过政府采购公共服务等方式,加强对新型职业农民和新型市民培训能力建设的支持。要创新政府支持方式,支持政府主导的普惠式培训与市场主导的特惠式培训分工协作、优势互补。鼓励平台型企业和市场化培训机构在加强新型职业农民和新型市民培训中发挥中坚作用。要结合支持创新创业,加强人才实训基地建设,健全以城带乡的农村人力资源保障体系。

(四)加强对农村一、二、三产业融合发展的政策支持

推进城乡融合发展,要把培育城乡有机结合、融合互动的产业体系放在突出地位。推进农村一、二、三产业融合发展,有利于发挥城市企业、城市产业对农村企业、农村产业发展的引领带动作用。要结合加强城市群发展规划,创新财税、金融、产业、区域等支持政策,引导农村产业融合优化空间布局,强化区域分工协作、发挥城市群和区域中心城市对农村产业融合的引领带动作用。要创新农村产业融合支持政策,引导农村产业融合发展统筹处理服务市民与富裕农民、服务城市与繁荣农村、增强农村发展活力与增加农民收入、推进新型城镇化与建设美丽乡村的关系。鼓励科技人员向科技经纪人和富有创新能力的农村产业融合企业家转型。注意培育企业在统筹城乡发展、推进城乡产业融合中的骨干作用,努力营造产业融合发展带动城乡融合发展新格局。鼓励商会、行业协会和产业联盟在推进产业融合发展中增强引领带动能力。

①如表现在产品和服务的需求结构上,服务消费和专用化、便捷化、特色化、精致化、体验化、安全化、品牌化消费日益成为消费需求的新增长点,对农产品/食品的消费日益追求营养、美味、健康甚至新鲜度等。

②参见“中央城镇化工作会议在北京举行”,中央政府门户网站(www.gov.cn)2013年12月14日。

③如之所以要实施乡村振兴战略,是因为从国内外经验和教训来看,如果不实施乡村振兴战略,顺其自然很容易出现乡村衰败。之所以要实施可持续发展战略,是因为经济社会发展中不可持续的问题日趋严重,顺其自然很容易导致经济社会发展不可持续。

④乡—城流动即从乡村到城市的人口流动,城—城流动即不同层次、不同类型城镇之间的人口流动,城—乡流动即从城市到乡村的人口流动。

⑤届时城镇化的发展很可能进入城镇内部结构调整和逆城镇化阶段,卫星城镇的迅速崛起、人口向中小城镇集聚、城市群向都市圈和城市带发展,将会成为推进城市化的新主题。这将为消除城乡差距,推进城乡、区域一体化和公共服务均等化提供新的机遇。如在美国从20世纪40年代起,人口向城市集中的过程仍在继续,但速度已经放慢,乡村人口主要流向中小城镇,甚至出现大城市人口向郊区小城镇迁移的逆城市化趋势。法国1975年城市化率达到72.9%,20世纪60年代中期以后,超过2000名居民的大型乡村聚落开始呈现人口回迁,之后回迁趋势更加显著。1975年较1968年,城郊乡村地区人口规模增加了0.12%。参见李军国:“美国城镇化发展的经验与启示”,《中国发展观察》,2018年第2期;汤爽爽、冯建喜:“法国快速城市化时期的乡村政策演变与乡村功能拓展”,《国际城市规划》,2017年第32卷第4期。

⑥本文关于国际经验的分析,参考了芦千文、姜长云待发表的相关文章。

⑦参见2018年中央一号文件,即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。

⑧参见2016年中央一号文件,即《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》。

⑨以2015年为例,全国外出农民工16884万人,其中务工地在直辖市、省会城市、地级市的分别占8.6%、22.6%和35.1%,合计占66.3%;流入小城镇和其他的仅占33.7%,而且2013年到2015年呈现连续3年占比递减的趋势。根据国家统计局网站数据整理。2016年、2017年缺少同类数据。


作者简介:姜长云,中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所。


]]>

2018年09月05日 04:22
4470
审计动因新论:治理观