经济研究 理论研究

改革开放以来国家与农民关系的变化:基于权益视角

沈华

2018年11月23日 02:56

孔祥智
《中国人民大学学报》2018年第3期

 中国的改革开放是从国家主动调整与农民之间的关系开始的。1978年12月召开的中共十一届三中全会被公认为中国农村改革开放的起点,实际上这次会议通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》(以下称《草案》)仍然强调“不许包干到户,不许分田单干”①,但同时做出了“粮食统购价格从一九七九年夏粮上市起提高百分之二十,超购部分在这个基础上再加价百分之五十”、各种农资价格“在一九七九年至一九八○年降低百分之十到十五”的决定,大幅度调整了国家与农民的利益关系。同时,由于十一届三中全会强调了解放思想、实事求是的思想路线,确认实践是检验真理的唯一标准,因此,《草案》也提出“也可以在生产队统一核算和分配的前提下,包工到作业组,联系产量计算报酬,实行超产奖励”,给了较贫困地区的农民以极大鼓励。以安徽省凤阳县小岗村为代表的一批农村率先突破“生产队统一核算和分配”的限制,打破传统体制,实行包干到户,把农业生产经营权从生产队让渡到了农户,开启了中国农村改革以及后来的全面改革,开启了中华民族伟大复兴的进程。中共十九大报告所指出的“中国特色社会主义进入了新时代”,其重要基础之一就是始之于1978年的农村改革。对于这次改革的伟大意义,应该说怎么评价都不过分。  

  关于这次改革的实质,大多数学者都认为是家庭经营地位的重新确立。如陈锡文认为,家庭经营在农业生产中具有不可替代的地位,家庭经营地位被重新确立,是农业经营体制反映了农业生产规律的一种表现,之后,农村的财产积累、分工分业、要素流动和重新组合等规则,都会发生深刻变化。②姚洋认为,地权的稳定性与改革以后土地投入和产出增加呈正向联系,支持了进一步改革必须加强个人土地权利的观点③,实际上也是强调了家庭经营地位确立的作用。周其仁从国家和所有权关系的变化来解释20世纪80年代的中国经济改革,认为一方面是国家集中控制农村社会经济活动的弱化,另一方面是农村社区和农民个人所有权的成长和发展。④杜润生的认识更进了一层:“包干到户,是属于分权性质的改革。分权才有利于培养农民独立自主的性格,有利于发展个人的社会交往,为新的联合创立前提。”⑤而这样的联合,就是马克思所说的“自由人联合体”。孔祥智从政府和农民之间关系的角度解读改革,认为农村改革的过程,就是政府对农业和农村的控制逐步缩小、服务逐步增加、投入逐步加大的过程。⑥  

 从权益角度看,中国农村改革的实质就是在国家和农民围绕着权益进行的博弈中,农民权益不断增加的过程。政府在退出对农业生产直接控制和收益权的同时,由于农民权益增加而带来的外部性反而使政府的间接收益大大增加,远超过人民公社时期直接控制农业生产过程而带来的收益,这就是改革给政府带来的制度净收益,也是改革过程中政府逐渐放松对农业、农村、农民管控的动力所在。当然,政府和农民权益的边界究竟在哪里,还需要在以后的改革过程中进行探索。  

 基于上述分析范式,本文以下部分首先回顾传统体制形成过程中国家与农民之间的关系以及在传统体制下国家对农民利益的剥夺,然后分三个部分分别讨论在人民公社体制、统购统销制度、传统户籍制度改革过程中国家与农民利益关系的重建及其效果;最后一部分,从国家与农民利益关系角度对未来的改革和发展趋势进行展望。  

  二、传统体制的形成及其制度收益  

  实际上,传统农业制度之所以形成,最初的原因就是政府要控制农业的净收益。农业的最主要功能就是为社会提供主要农产品,尤其是粮食,这在新中国成立初期食品短缺的情况下尤其重要。1953年10月10日,陈云在全国粮食会议上做了题为《实行粮食统购统销》的讲话,预计当年缺粮至少87亿斤,必须采取坚决的措施加以解决。他认为,在粮食问题上,有四种关系要处理好,即国家和农民的关系,国家和消费者的关系,国家和商人的关系,中央和地方、地方和地方的关系,其中最重要的是前两种关系,最难的是第一种关系。而根据当时的情况,处理这些关系所能够采取的基本办法就是在农村实行征购、在城市实行定量配给、严格管制私商、调整内部关系,这个制度统称为统购统销。⑦1953年10月16日,中共中央做出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》,确定在11月底之前完成各级的动员和准备,12月初开始在全国范围内实行粮食的统购统销。据薄一波回忆,1952年全国粮食获得大丰收,但到1953年年初,粮食供求形势反而比上一年还要严峻。薄一波总结了两大原因:一是随着国民经济恢复和大规模经济建设,城乡粮食供应面比以前扩大了,即需求量增加了;二是农民生活改善,增产的粮食相当一部分被农民自己消费掉了。当然,还有私商囤积居奇、哄抬物价的原因。这就导致了国家决定对粮食实行统购统销。据薄一波回忆,在全国粮食工作会议上,邓小平的讲话着重论述了粮食统购统销与巩固工农联盟和国家有计划经济建设之间的关系,实际上就是国家和农民之间的关系。薄一波认为,统购统销限制了价值规律在农业生产和农产品经营中的作用,农民即使有余粮,也不能拿到市场上出卖,农民对这一政策是有抵触的。因而当时“全党动员,全力以赴”,如期并超额完成了粮食征购任务。⑧1953年11月25日,中共中央做出了《关于在全国计划收购油料的决定》,1954年9月9日,政务院通过了《关于实行棉布计划收购和计划供应的命令》《关于棉花计划收购的命令》,至此,粮棉油全部实行了统购统销制度。这个制度的优越性就是国家掌握了全部粮棉油资源,可以根据城市发展和经济建设的需要征购农民的余粮甚至部分口粮。后又逐渐对生猪、水产品、蔬菜等重要农产品实行派购制度。毛泽东在《论十大关系》中谈道:“一九五四年我国部分地区因水灾减产,我们却多购了七十亿斤粮食。这样一减一多,闹得去年春季许多地方几乎人人谈粮食,户户谈统销。农民有意见,党内外也有许多意见。”⑨实际上说明,在这一制度下,国家通过粮食和其他主要农产品的收购侵占了农民的利益。 

 当时全国的农户数是1.1亿左右,国家要和这么多农户直接打交道,交易成本太高。于是,1953年中共中央提出的党在过渡时期总路线和总任务,是要在十年到十五年或者更多一些时间内,基本上完成国家对农业的社会主义改造,实际上,尽管连办社的基本条件都不具备,但到了1956年年底就完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变⑩,1958年全面实现了人民公社化。这样,对粮食等主要农产品的控制便由国家直接面对1亿多农户到面对5.6万个人民公社,交易成本大大降低。陈锡文认为:“实行统购统销……非要在农村建立起这样一种农民没有自主权的组织体制,在这两者之间,是有着密不可分的内在联系的。”(11)杜润生认为,农业合作社自成立之日起就担负着粮食征购任务,行为完全国家化。而为了保障粮食生产和粮食收购计划,不得不控制劳动力和播种面积,限制各种其他副业。“在农民眼里,它已不是农民自己的组织。”(12)1956年10月6日,国务院下发了《关于农业生产合作社粮食统购统销的规定》,指出:“国家对农业社的粮食统购、统销数量,不论高级社或初级社,一般以社为单位,根据1955年分户、分社核定的粮食定产、定购、定销数字,统一计算和核定。”“农业社在进行社内粮食分配的时候,必须保证完成国家核定的粮食征购任务。”1957年10月11日,国务院发布了《关于粮食统购统销的补充规定》,要求“农业社分配粮食,必须严格遵守下列先后顺序:第一、首先完成国家核定的粮食征收、收购任务(包括增产社的增购任务)……”到了人民公社时期,由于其“政社合一”的特征,对从生产到消费各个环节的控制更加严格了。主要农产品统购派购制度的功能,除了方便国家以收购为手段控制主要农产品外,国家还可以控制收购价格,以低价收购农产品、高价销售工业品的方式,为国家积累工业化所需要的原始资本,即工农产品价格“剪刀差”。而要控制农产品,就必须首先控制生产农产品的劳动力,因此,早在人民公社初期,国家就开始实行了严格限制劳动力外出的制度。  

  但是,根据1954版《宪法》第九十条第二款的规定,中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由,一些生产条件差、征购任务重或者遇到灾荒地区的农民开始向其他地区和城市流动、寻找生活出路,这就对流出地的农业生产及征购任务的完成带来影响。于是,1956年和1957年,国家连续颁发四个限制和控制农民盲目流入城市的文件;1958年1月,全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》,明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,严格限制人口自由流动,事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。这项制度把当时五分之四的农业人口限制在农村,一方面保证了其余五分之一非农业人口的农产品供给,另一方面也使农业人口不可能享受自己以“明”的(农业税、劳动积累等)和“暗”的(剪刀差)形式为国家工业化提供的原始积累。(13)1959年9月23日,中共中央、国务院下发了《关于组织农村集市贸易的指示》,规定小商小贩必须经过国营商业组织起来,“按照批准的经营范围,可以赶集串乡,进行贩运……但是不准远途贩运”,并把后者称为“投机倒把”。1963年3月3日,由中共中央、国务院发布的《关于严格管理大中城市集市贸易和坚决打击投机倒把的指示》,严禁农民离农经商、远途贩运,并称之为“盲流”。 

 可见,上述三大制度——统购统销、人民公社、户籍管制是相互联系、不可分割的有机整体,是中国农村传统体制的三大支柱。这一制度的最大净收益就是初步建成了新中国的工业体系。据严瑞珍等测算,1952-1984年,国家仅通过工农产品价格“剪刀差”(即国家在主要农产品收购时价格低于价值,销售工业品时价格高于价值,从而形成剪刀状的差值)形式从农业中汲取的工业化资金就达3 917亿元,而通过税收形式汲取的资金仅为935亿元,二者合计为4 852亿元,扣除财政返还给农业的部分,农业净流出资金为3 120亿元,相当于同期国有非农业企业资产原值的73.2%。(14)但是,这一制度严重背离了经济规律,导致劳动效率极度低下,到了20世纪70年代末期,农民年均纯收入只有60多元,其中现金仅14元,绝大多数农民处于绝对贫困状态。而且,传统体制运行的主要目标——国家集中商品农产品的增长速度也极其缓慢,集体化21年间,粮食征购数仅增长21%,棉花增长48%,食用油反而减少14%。全国29个省、市、区,原来有14个粮食调出省,到70年代末期只剩下了3个省可以调出粮食。这说明传统制度的净收益已经等于甚至小于零,制度变迁迫在眉睫。(15)  

  三、改革人民公社体制,农民获得了资源配置主体权益  

  40年前开始的这场改革,最先改掉的是运行了二十多年的人民公社制度,究其原因,主要是:传统农业经营体制的实质是形成有利于工业化的国家—农民关系,人民公社是维系这一关系的基础性制度,作为利益受损的农民只有并且必须突破这个制度才能取得净收益。事实上,小岗村的农民1978年年底私下把土地承包到户,1979年夏季获得了大丰收,交给国家的、留给集体的以及剩下给自己的都增加了,取得了“三赢”的结果(16),在二十多年来国家—农民之间近乎零和的博弈中取得了最好的结果,两种制度的优劣不言自明。因此,在此后的数年内,尽管意识形态的力量十分强大,传统体制的维护者依然不得不步步为营、节节退让,新制度一路凯歌、所向披靡。 

 回顾这一期间的政策演化十分耐人寻味。1978年12月22日中共十一届三中全会通过的《草案》明确规定“不许包产到户,不许分田单干”,次年9月中共十一届四中全会正式通过该文件后,把上述两个“不许”改为:“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外,也不要包产到户。”正是这一改动,使广大农民和基层干部看到了国家在经营制度上控制程度降低的可能性。到了1979年年底,全国包产到户的比重已经达到9%。1980年9月,中共中央下发75号文件,对各种形式的生产责任制给予了初步肯定。1982年中央1号文件把“包干到户”“包产到户”界定为社会主义性质,正式肯定了“双包”责任制的合法性。1982年、1983年的中央1号文件连续部署“双包”责任制的推进,到了1983年春季,全国实行“双包”责任制基本核算单位的比重已经达到了95%以上。至此,当时中央文件上称之为“家庭联产承包制”的新制度已经成为中国农业中的主要经营形式。1983年10月12日,中共中央、国务院下发《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求各地在1984年年底之前完成政社分开、建立乡政府的工作。到了1984年年底,全国5.6万个人民公社改为9.2万个乡镇人民政府。至此,存续了24年的人民公社体制成为历史。  值得注意的是,这次国家与农民关系的调整,并没有退回到合作社化前的私有制小农状态,而是保留了土地集体所有制,说明国家的力量依然十分强大,在博弈中依然占据主导地位。国家在这次博弈中之所以后退,是因为前述传统制度的净收益接近于零甚至为负,而新制度的净收益则十分明显,说明这次调整也有国家层面上摒弃意识形态影响从而回归理性的因素。1991年,中共十三届八中全会把这一制度正式表述为“统分结合的双层经营体制”。这次调整后,国家的意志依然可以通过村集体贯彻到全体农户,依然不必和单个农户直接打交道。双层经营体制既可以充分发挥农户个体分的积极性,又可以发挥集体统的优势,具有极强的优越性。(17)在双层经营体制下,“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”,农户有了比较充分的生产经营自主权,可以在一定范围内合理配置自己拥有的资源,成为资源配置主体。这个意义非常重大。  

  第一,劳动力从土地中解放了出来。杜润生认为,在原生产队体制下,劳动力剩余超过三分之一(18),家庭承包经营后,劳动力资源可以由农户自主配置,农村和城市集市贸易很快就活跃起来。“投机倒把”是计划经济体制形成初期强加在农民头上的一项罪名,尽管1979年出台的《刑法》依然把“投机倒把罪”入刑,但农民千方百计突破这一限制,把日渐丰富的农副产品长途贩运到城市。而且,1983年的中央1号文件也明确鼓励“农民个人或合伙进行长途贩运”。此后,法律、法规经过多次修改,终于在2011年取消投机倒把罪,使其成为历史名词。农民自由运输、贩卖农产品(自己生产的和购买别人生产的)终于光明正大地成为一项应有的权益。这不仅为农村剩余劳动力找到了新的出路,也为后来农民专业合作社在城市社区销售农产品(农社对接)奠定了制度基础。  

  第二,乡镇企业大发展。随着改革的深入,广大农民把资源配置拓展到非农领域,获得了创业的权利。沿海发达地区率先把乡村集体尚未分净的资产、资金和剩余劳动力结合起来,产生了第一批乡镇企业。1984年中央1号文件做出了“现有社队企业是农村经济的重要支柱,有些是城市大工业不可缺少的助手”的判断,同年,社队企业改称“乡镇企业”,开始了乡镇企业发展的新纪元。1985年、1986年两个中央1号文件都针对乡镇企业发展过程中遇到的具体问题提出了应对举措。乡镇企业的高速发展是这一时期农村经济发展的最大亮点,1984-1988年,乡镇企业总产值年均增幅达到39.9%,1988年向国家缴纳的税金占当年国家财政总收入的13.2%。即使经过了此后三年的治理整顿,乡镇企业在1991年的增长速度仍然达到14%,总产值突破了1万亿元大关。1992年,乡镇企业产值占农村社会总产值的60%以上,占全国工业总产值的三分之一以上。乡镇企业的发展,客观上实现了“以工补农”,对于当时的农业发展和农民收入提高起到了重要的促进作用。尽管由于种种原因,20世纪90年代中期以后乡镇企业风光不再,甚至到了新世纪以后连这个概念都很少有人提及,但经过十余年的大发展,为农业农村发展积累了大量资金、培养了大批人才,一批乡镇企业甚至从乡村走向城市,成为同行业中的支柱企业。这说明,只要给予相应的权益,农民中蕴含的能量是巨大的。经过乡镇企业的大发展之后,农民创业的能力再也无人怀疑,农民创业的权益随着《乡镇企业法》以及其他相关法律被一直保留下来,这实际上正是当前实施乡村振兴战略的原动力之一。 

 四、改革统购派购制度,农民获得了市场主体权益  

  家庭联产承包制度的推行,最明显的成效就是主要农产品产量大幅度提高。1984年,中国粮食产量达到了创纪录的40 730.5万吨,比1978年增长了33.65%;棉花总产量625.8万吨,比1978年增长1.89倍;糖料总产量4 780万吨,比1978年增长1.01倍;水果总产量984.5万吨,比1978年增长33.27%;猪牛羊肉总产量1 540.6万吨,比1978年增长78.4%。农产品产量的大幅度增长,有效解决了全体中国人的吃饭问题,有些农产品如粮食还一度出现了卖难,主要原因是国家收储能力不足。在这种情况下,1985年中央1号文件提出:从1985年起,“除个别品种外,国家不再向农民下达农产品统购派购任务,按照不同情况,分别实行合同订购和市场收购”。至此,执行了长达三十多年的主要农产品统购派购制度被取消,农民生产的农产品在制度上获得了与工业品平等交换的权利。尽管由于制度惯性,工农产品价格“剪刀差”一直存续到21世纪初期(19),但平等市场交易主体权益的获得对于农业农村农民的长期发展以及今后乡村振兴战略的实施有着不可估量的意义,也是中国加入WTO的先决条件之一。  

取消主要农产品的统购派购制度,必然要调整农业经济结构。1985年中央1号文件提出了进一步活跃农村经济的十项政策,第一条是取消农产品统购派购任务,第二条就是调整农村产业结构。此后,国家又分别在1998年和2015年提出进行新一轮农业结构调整。(20)经过历次结构调整后,农业内部各个产业迅速发展,尤其是水果、蔬菜、水产品等产业,不仅数量增长,质量上也发展成为无公害、绿色、有机三大系列,而且具有较强的国际竞争力。  市场主体权益的获得,还表现在国家允许和鼓励农民发展专业合作社上。取消农产品统购派购制度后,农民怎样销售农产品?1985年中央1号文件指出:“农民也可以通过合作组织或建立生产者协会,主动与有关单位协商签订销售合同。”事实上,自20世纪80年代中期以后,当时称为“新型农村合作经济组织”的合作社就迅速发展,到了21世纪初期,全国规范的农民专业合作社大约有15万家左右。2006年10月31日,十届全国人大常委会第二十四次会议通过了《农民专业合作社法》,确立了合作社的法人主体地位,赋予了农民组建这一新型经营主体的权利。至此,农民除了可以组建各类企业外,还可以组建农民专业合作社,这是多于城镇居民的一项特殊权益。合作社是农业领域的现代企业制度,农民获得这项权益以来,中国现代农业获得了突飞猛进的发展,合作社在推进小农户与现代农业有机衔接中的作用越来越明显。截至2017年年底,全国共有农民专业合作社201.7万家,实有入社农户11 759万户,占全国农户总数的48.1%。  

  五、改革户籍管理制度,农民获得了自由迁徙权益  

  把公民分为城镇居民和农村居民,并严格限制迁徙的传统户籍制度,自20世纪50年代后期形成后,逐渐附加了一些与福利相关的新内容,如就业、工资、医疗、上学、参军、食品供给等,因此,直到1983年12月,国务院还发布了《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》,但1985年中央1号文件就允许农民进城开店设坊,兴办服务业,提供各种劳务。自1985年起,中央文件中不再出现“清理农村劳动力”之类的字眼。1985年7月,公安部出台《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,要求各地对城镇人口实行暂住证管理。1989年,国务院办公厅发布《关于严格控制民工盲目外出的紧急通知》,要求各地采取有效措施严格控制当地民工盲目外出。1991年7月,国务院颁布《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》,规定城镇企业招用农民工必须在国家下达的劳动工资计划之内。此后,就有了“农民工”的概念。1994年11月,劳动部颁布《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》,要求农村劳动者外出就业必须证卡合一(即身份证或户口本和外出人员就业登记卡合一),否则,不允许进入城镇就业。可见,在此期间,国家对农民进城就业基本上采取卡的态度,究其原因,主要是城市消费品、基础设施、就业岗位等无法满足大批进城农民的需求。  

  1993年11月召开的中共十四届三中全会在改革开放历史上具有重要地位。会议提出:“逐步改革小城镇的户籍管理制度,允许农民进入小城镇务工经商,发展农村第三产业,促进农村剩余劳动力的转移。”此后,小城镇户籍制度改革开始启动。1997年6月,国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度意见》,允许符合条件且交回农村承包地和自留地的农民办理小城镇户口,在小城镇务工经商、发展农村第三产业。2001年,国家“十五”计划纲要提出要取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制,引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动。随后,公安部规定,凡在小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属,均可根据本人意愿办理城镇常住户口。根据本人意愿,可保留其承包土地的经营权,也允许依法有偿转让。2003年9月,国务院办公厅发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》,要求各地取消对企业使用农民工的行政审批,取消对农民进城务工就业的职业工种限制,取消专为农民工设置的登记项目,逐步实行暂住证一证管理,切实解决拖欠农民工工资问题。2003年9月,国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》,要求流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作,以全日制公办中小学为主。上述文件及其他相关政策的执行,加上时任国务院总理亲自为农民工讨薪,使得针对农民工的一系列歧视政策、子女教育、乱收费、欠薪等问题逐步得到解决。2004年中央1号文件提出要进一步清理和取消针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理收费,放宽农民进城就业和定居的条件,依法保障进城就业农民的各项权益。2004年12月,国务院办公厅发布《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》,要求各地清理和取消针对农民工进城就业等方面的歧视性规定及不合理限制,取消专为农民工设置的登记项目,实行暂住证一证管理。2005年,国务院废止了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》及其配套文件,取消了限制劳动力流动的相关不合理规定。2006年3月,国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》,要求各地切实解决农民工面临的工资偏低、被拖欠现象严重,劳动时间长、安全条件差,缺乏社会保障、职业病和工伤事故多,以及在培训就业、子女上学、生活居住等方面存在的诸多问题。 

 2008年10月召开的中共十七届三中全会在保障农村劳动力外出就业权益方面具有里程碑意义。全会提出:统筹城乡劳动就业,加快建立城乡统一的人力资源市场;加强农民工权益保护,逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等方面与城镇居民享有同等待遇;统筹城乡社会管理,推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民等。2013年11月,中共十八届三中全会提出保障农民工同工同酬权益。加上前述城乡居民在医疗保险、养老保险等方面的接续政策,使得农民外出就业的权益得到了越来越充分的保障。2014年7月,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,提出建立城乡统一的户口登记制度,全面实施居住证制度,到2020年基本建立新型户籍管理制度,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标。此后,各省市自治区逐步取消农业户口和非农业户口等户口类型,统一登记为居民户口。可以预测,农民工这个词汇将很快成为历史名词。不仅如此,附着在户籍制度上面的种种福利也将随着改革的深入逐渐被取消。2013年11月召开的中共十八届三中全会提出“推进基本公共服务均等化”“必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”,随后,农民在越来越多领域获得了与城镇居民同等的权益。2014年,国务院颁布了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,要求在2020年之前实现城乡居民在养老保险方面的接续与统一。2016年,国务院发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》,推进城镇居民医保和新农合制度整合,逐步在全国范围内建立起统一的城乡居民医保制度。随着传统制度改革和一系列新制度的建立,劳动力这一最活跃、最具决定性资源的活力被充分激发,正在实现中共十八届三中全会所期望的“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流”的目标。根据国家统计局公布的数据,截至2017年年底,全国农民工总量28 652万人,比上年长1.7%。其中,外出农民工17 185万人,增长1.5%;本地农民工11 467万人,增长2.0%。(21)从2012-2017年,城镇化率从52.6%提高到58.5%,8 000多万农业转移人口成为城镇居民。农民工已经成为城市各个工种的重要力量,有些则成为主要力量。不仅如此,制度创新还激励一大批城市离退休职工、城市科技人员和大学毕业生到农村创业,对于现代农业的发展起到了重要的促进和示范作用,说明整个社会都正在收获制度变迁的净收益,而且这类净收益还会越来越多。  六、总结性评价与展望  前文分析了传统农村经济体制形成的过程,从三个方面讨论了改革带来的制度净收益。事实上,随着改革的推进,中国于2001年12月正式加入世贸组织,标志着中国改革开放进入了一个新的阶段。面对新的发展环境,国家从新世纪起开始减免农业税。2005年12月29日,十届全国人大常委会第十九次会议通过决议,新中国实施了近50年的农业税条例被依法废止。仅减免税一项,国家每年减轻农民负担1 335亿元。不仅如此,随着财力的增强,国家还自新世纪起开始实施农业补贴和其他支持保护政策。从2002年到2006年,国家逐步实施了良种补贴、种粮农民直接补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴等“四大补贴”,仅2006年,补贴总额就达到309.5亿元。2015年,财政部、农业部联合发布文件,把除农机具购置补贴之外的三项补贴整合为农业支持保护补贴,并把其中的一部分(主要是增量)用于支持新型农业经营主体。从2004年起,国家开始对稻谷、小麦实施最低收购价格制度;从2008年起,逐步对玉米、大豆、油菜籽、棉花、生猪等农产品实施临时收储政策,旨在保护生产者利益。此后,国家又对临时收储政策进行改革,但保护农民利益的初衷不变。2005年以来,国家还逐步对测土配方、科技入户、小型农田水利、农作物秸秆综合利用、农民职业培训等进行补贴,并对生态补偿、耕地轮作休耕、有机肥施用等进行补贴,大规模开展土地整治和综合开发,大大提高了土地等级和生产力水平。2016年,各种农业补贴总额达到1 605.55亿元。2005年10月,中共十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的宏伟目标,国家对农村基础设施建设的投入不断增加。总的来看,新世纪以来,国家对农业农村的投入是全方位的。2016年全国财政农林水支出达到18 587.36亿元,其中农业支出6 250.4亿元,农业综合开发支出610.8亿元,农村综合改革支出1 471.3亿元。消除价格因素,2008年以来年均增长率分别为10.88%、9.20%和12.87%。(22)上述情况表明,由于农业产业的特殊性,加上国家“还债”性质的投入,农民在产业发展方面得到的权益逐渐大于城镇居民,当然,与发达国家相比还有很大的差距。这是今后要努力的方向之一。 

 在上述各项政策的作用下,农民收入增长速度自2010年以来一直超过了城镇居民,城乡居民收入比一直呈下降趋势,并且除了少数年份外一直超过GDP增速。2017年,农村居民人均可支配收入13 432元,扣除物价因素实际增长7.3%;城镇居民人均可支配收入36 396元,扣除物价因素实际增长6.5%;城镇居民收入与农村居民收入之比为2.71∶1;农村居民收入的增长速度继续高于城镇居民收入和GDP增长速度(6.9%)。总体趋势是令人满意的。但应该看到,长三角、珠三角一带的发达县市城镇居民收入和农村居民收入之比一般已经达到了2∶1左右,发达国家和地区一般在1.2~1.5∶1。按照2017年中央1号文件规划的目标,2035年基本实现农业农村现代化,城乡居民收入比应该达到2∶1甚至更低的水平。这是今后要努力的方向之二。 

 根据国家统计局公布的《第三次全国农业普查主要数据公报(第四号)》,截至2016年年底,在全国2.3亿农户中饮用水为经过净化的自来水的比例达到了47.7%,使用水冲式卫生厕所的比例达到了36.2%,有99.3%的村通公路,61.9%的村内主要道路有路灯,99.7%的村通电,73.9%的村生活垃圾集中处理或部分集中处理,17.4%的村生活污水集中处理或部分集中处理,53.5%的村完成或部分完成了改厕。(23)这些都比第二次全国农业普查数据(截至2006年年底)有了相当大的改观(24),这显然是2006年开始实施社会主义新农村建设政策以及其他城乡统筹政策的结果。但不足百分之百说明了仍然存在的差距,并且与城市之间的差距更大。这是今后要努力的方向之三。  

  2017年10月中共十九大召开,提出了乡村振兴战略并被写入修改后的党章。2018年中央一号文件部署了乡村振兴战略实施的具体内容及步骤,提出了2020年、2035年、2050年分别要达到的目标。从本文分析的结果看,实施乡村振兴战略的关键还在于保障农民权益,具体包括以下三个方面:一是保障农民的财产权。包括保护在城镇就业、定居的农村居民对于集体成员权、土地承包权和宅基地使用权退出及有偿转让的权益。宁夏平罗等地探索的农民集体成员权退出机制具有推广价值。2018年中央1号文件提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”的政策构想,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权,具有积极意义,尤其是对于在城镇定居的原农村居民意义重大。二是保障农民自主经营的权益。农户数量多、经营规模小是中国不得不正视的现实。遗憾的是,多年来,各级政府大都把工作重点放在推动土地流转和新型农业经营主体建设上,并且成为各类补贴投放的重点。事实上,尽管截至2016年年底中国土地流转达到4.79亿亩,占家庭承包经营总面积的35.1%,但小规模经营的状况并没有得到明显改变。十九大报告提出实现小农户与现代农业有机衔接,是依据中国农业经营主体的现实而做出的重大判断,具有重大的理论价值和政策含义,指引了中国农业经营主体发展的方向。今后,新型农业经营主体的发展重点应该放在对小规模农户的带动上。对于中国2.3亿农户,应该保障其承包经营权转包、出租、互换、转让和股份合作的权利。中国特色农业现代化的“特色”之一正是各类新型农业经营主体+小规模农户,而绝不可能是大规模经营。三是保障农民与城镇居民同等的权益。目前,在各项公共服务中,两类居民差距太大。按照中共十九大的规划,2035年基本实现现代化,两类居民享受的公共服务应该基本一致。这正是最艰巨的任务之一。 

 改革开放40年来的实践证明,只要给予农民充分的权益,蕴藏在农民中的巨大能量就会迸发出来,而这正是改革和发展的原动力,也是我们继续推进改革永不能忘的“初心”。

①由于所引用的中央文件都是公开的,可以通过各种途径查询,因此本文不注明文件出处。  

陈锡文:《中国农村改革:回顾与展望》,67-69页,天津,天津人民出版社,1993。 

③姚洋:《土地、制度和农业发展》,69页,北京,北京大学出版社,2004。 

④周其仁:《中国农村改革:国家和所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾(上)》,载《管理世界》,1995(3)。  

⑤杜润生:《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》,112-113页,北京,人民出版社,2005。  

⑥孔祥智:《崛起与超越:中国农村改革的过程与机理分析》,9页,北京,中国人民大学出版社,2008。  

 陈云:《陈云文选》,第二卷,203-217页,北京,人民出版社,1995。  

 ⑧⑩薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》(上卷),255-283、352页,北京,中共中央党校出版社,1991。  

⑨毛泽东:《毛泽东文集》,第七卷,29页,北京,人民出版社,1999。   (11)陈锡文:《中国农村改革:回顾与展望》,32页,天津,天津人民出版社,1993。 

(12)杜润生:《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》,43页,北京,人民出版社,2005。 

(13)(15)孔祥智、程漱兰:《中国农村经济体制变迁及其绩效的经济分析》,载《教学与研究》,1997(10)。 

(14)严瑞珍等:《中国工农产品价格“剪刀差”的现状、发展趋势及对策》,载《经济研究》,1990(2)。   (16)王郁昭:《往事回眸与思考》,191页,北京,中国文史出版社,2012。   (17)孔祥智、刘同山:《论我国农村基本经营制度:历史、挑战与选择》,载《政治经济学评论》,2013(10)。 

(18)杜润生:《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》,133页,北京,人民出版社,2005。  

(19)孔祥智、何安华:《新中国成立60年来农民对国家建设的贡献分析》,载《教学与研究》,2009(9)。

(20)孔祥智:《以结构调整推进农业现代化》,载《农民日报》,2015-04-11。 

(21)国家统计局:《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。 

(22)根据《中国农村统计年鉴(2017)》第77页数据计算。  

(23)参见《第三次全国农业普查主要数据公报》(第三号)、《第三次全国农业普查主要数据公报》(第四号),http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215.html。  

(24)参见《第二次全国农业普查主要数据公报》(第三号)、《第二次全国农业普查主要数据公报》(第四号),http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/200802/t20080226.html。


【作者简介】孔祥智,中国人民大学农业与农村发展学院教授,博士生导师,中国人民大学国家发展与战略研究院研究员,北京 100872


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2018年11月23日 10:56
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新时期我国劳动关系治理中的问题研究