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推进农村宅基地制度改革,拓宽农民财产增收渠道

——解读中共中央、国务院2023年一号文件

沈华

2023年03月01日 09:11

蔡继明
中国社会科学网

中共中央、国务院近日发布的《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》(即2023年中央1号文件)在 “拓宽农民增收致富渠道”的第六部分特别强调,要“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”“探索宅基地‘三权分置’有效实现形式。深化农村集体经营性建设用地入市试点”“赋予农民更加充分的财产权益”。目前,我国城乡居民收入差距还高达2.5倍,而其中财产收入差距更是高达10倍以上。要全面理解和贯彻落实中共中央、国务院文件精神,拓宽农民获取财产收益渠道,缩小城乡居民收入差距,需要在以下几方面推进农村宅基地制度改革。

一、赋予农村宅基地完整的用益物权,扩大农民获取财产收益的渠道

在传统计划经济体制下,农村集体宅基地的资格权是一种赋予农民的福利,为了保障农民住有所居。这与给城市居民分配福利房有同样的目的。但是,随着经济水平的发展,越来越多的人不仅实现了住有所居,甚至拥有了多套房,此时房屋除了居住的功能,作为一种不动产,也具有了财产属性。根据《民法典》的一般规定,其所有权人可以在其上设置用益物权和担保物权,而其用益物权既包括使用和处置权,也包括通过出租、入股、转让获取收益的权能。目前城市居民对于福利房、保障房等因产权不完全而流通受限的房产的需求已大幅下降。同样地,在调研中我们发现,农民对于扩大宅基地流转范围获取财产收益有着强烈的诉求。

因此,建议通过进一步修改和完善相关涉地法律(包括《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国土地管理法》等),赋予农村宅基地与城市居民同等的用益物权,赋予其完整的收益权。对于有完整收益权财产的所有者,从经济学上来说,必然会追求收益最大化,这就需要赋予农民有选择宅基地退还对象的权利,退还对象可以是村集体、本村村民、他村村民,也可以是城市居民。对标城市居民宅基地的用益物权,可以看到,城市居民可以将房产出租、转让给任意范围的对象,因此,取消农村宅基地流转范围的人为限制,才能真正填补农村宅基地缺失的收益权。

二、赋予农村宅基地完整的担保物权,扩大抵押物流转范围,让市场评估抵押物价格

实现集体土地和国有土地同地同权,要赋予农村宅基地完整的担保物权。农村宅基地完整的担保物权的实现,必须建立于土地要素在城乡之间自由流动的基础之上。目前正在全国104个县(市、区)和3个设区市进行的第二轮农村宅基地制度试点改革,一个重要内容就是农村宅基地使用权抵押融资,而只有拓宽农村宅基地使用权的流转范围,提高其作为抵押物的处置效率,金融部门才愿意接受宅基地抵押,否则抵押贷款业务将会因为成本较高、风险较大而无法推行。实际上,抵押贷款原本是市场行为,农民是否愿意抵押,应由农民自己评估风险;银行是否愿意接受抵押品,同样应由银行来评估风险,而不能要求政府来担保。

既然宅基地“三权分置”要求落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权,那就要赋予农村集体所有权人与国有土地所有权人同等的处置权,也就是有权设置用益物权、抵押物权,允许农户的宅基地使用权在集体经济组织之外合法出租转让和抵押贷款,同时也要允许城镇居民到农村买房租房和租用宅基地建房。

关键性的突破就是实现土地资源在城乡之间自由流动,城市居民对宅基地和住房有更大需求,应破除对宅基地使用权转让范围的严格限定。要转变“就农村谈发展,就农业谈振兴,就农民谈致富”的传统观念,离开城市不可能真正实现乡村振兴。要消除对农村集体土地所有制的歧视,贯彻中共中央、国务院关于构建城乡统一的建设用地市场的精神,通过扩大宅基地使用权流转的范围,畅通农房抵押物处置渠道,提高抵押物处置效率,保障租赁双方权益。宅基地是农村集体建设用地中占比最大、价值最高的部分,允许宅基地出租转让抵押,使农民的土地财产收益得到实现,保护和增加农民的利益。而以保护农民利益为名限制农民宅基地流转,则堵塞了农民获得财产收入的渠道,实际上是对农民利益的损害。

三、应允许集体土地所有权人设置建设用地使用权

我国现行土地制度弊端之一是城乡土地分割,同地不能同权,具体表现就是农村集体土地没有建设用地使用权。建设用地使用权本属于用益物权。《中华人民共和国民法典》第三分编“用益物权”第十章“一般规定”第三百二十四条中,规定“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源,组织、个人依法可以占有、使用和收益”。但第十二章规定“建设用地使用权”却仅限于国有土地,如第三百四十四条规定,“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利”,这意味着集体土地所有权人无权在集体土地上设置建设用地使用权,集体的住宅用地也不具有“建设用地”属性,而是仅作为“住宅用地”单列在了第十三章。至于集体所有的土地作为建设用地的,按照第三百六十一条的规定,“应当依照土地管理的法律规定办理”,而2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定,只有土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人才可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,这同样意味着占村庄用地70%以上的住宅用地,并不具有建设用地使用权。农村集体土地所有权人无权在集体土地上设置建设用地使用权,严重阻碍了城乡建设用地的平等使用和顺畅流转,使集体土地不能参与国家工业化、城市化建设,不能分享工业化、城市化利益。

在新一轮农村土地制度改革试点过程中,应尊重农民在土地制度改革方面的首创精神。改革开放以来,我国在土地制度改革方面进行了两次制度层面的创新探索。第一次是上世纪80年代,安徽省小岗村农民在集体土地上自发设立承包经营权,在得到中央政府认可后,通过《中华人民共和国农村土地承包法》的立法,使农村家庭联产承包经营责任制得以在全国推广;第二次是深圳特区政府作为国有土地所有权者,在自己的土地上自发设立国有土地建设用地使用权,通过1988年《宪法》修正案,允许国有土地使用权依法出租转让,使国有建设用地使用权得以在全国设立。前两次制度创新在得到中央认可、立法修订之后,均产生积极深远的影响。农村集体土地所有权人在自己的土地上自发设立的建设用地使用权,一旦得到政府认可,并通过法律修改得到承认,将极大地推进新型城镇化和乡村振兴,以及城乡融合发展。

四、取消对集体土地入市不必要的限制,扩大宅基地使用权流转范围

2013年11月,中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,建立城乡统一的建设用地市场。此后,中共中央、国务院发布了一系列相关文件。2022年中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》,要求健全城乡统一的土地市场,其中就包括土地大市场。这些文件为我们深化土地制度改革、构建城乡统一的土地产权市场提供了指导性原则。

据统计,我国农村现有集体建设用地19万平方公里,相当于城镇建设用地的2倍以上,其中70%以上为宅基地,而农村目前常住人口不足40%,数千万亩宅基地处于闲置或低效利用状态。《中华人民共和国土地管理法》(2019年修正)只允许农村集体经营性建设用地,其他农村集体建设用地仍无法与城市建设用地同等入市,农用地更是如此。所谓存量经营性建设用地即原有的乡镇企业用地只占14%,且大部分已经被占用,仅靠如此少量的农村集体土地入市,根本不足以搭建起城乡统一竞争有序的建设用地市场。

应取消对集体土地入市不必要的限制,放宽宅基地使用权的流转范围。农村集体土地使用权进入市场符合宪法精神,也符合《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神,城乡融合发展必须发挥市场在城乡土地资源配置中的决定性作用,消除阻碍土地要素在城乡之间自由流动的制度障碍。应当允许宅基地在符合城乡统一规划的前提下自主进入市场,允许农村大量闲置的集体建设用地入市,给城市工商资本下乡和城市居民到农村休闲养老提供必要的发展和生活空间。这样才能进一步吸引城乡资本助推乡村振兴,吸引城镇居民到农村旅游休闲养老居住,繁荣农村消费市场,拓宽农民获取财产收益的渠道。同时土地流转和人口进城,都是建立在尊重农民意愿的基础之上的。对于不愿意进城的农民,不愿意流转土地的农民,应该充分尊重本人的意愿;对于愿意进城的农民,应通过提升土地的产权性收益,为其进城创造可能的财富积累,使其能够进城买房居住。

此外,当前我国耕地面积距离18亿亩红线还有很大空间,当务之急是通过土地制度改革,让土地要素在城乡之间自由合理流动,“三块地”改革根本不涉及耕地,涉及的主要是闲置宅基地,即使是涉及占用耕地的农地转用,也可以通过“增减挂钩”和“占补平衡”实现对18亿亩耕地红线的保护。

五、大胆探索、锐意创新,正确定位改革目标

首先,改革不能仅停留于落实原有政策层面,而应锐意创新,这才是改革的意义所在。一方面要有所突破,应总结可以推广至全国范围内的、普遍适用的经验,试点经验应作为下一程涉地法律修改的依据;另一方面要通过实践检验探索的合理性,不合理的措施要予以撤销。农村居民与城市居民一样,具有追求美好生活的愿望。要倾听农民的呼声,让改革措施更符合农民的意愿,如此才能体现改革试点的精神。其次,要充分尊重农民自由选择的权益,改革的各项措施应体现农民的真实意愿,让农民有更多的选择空间。现实中农村集体经济组织的成员,是历史上不同时期从各个地方迁徙而来的,是人口流动的结果,在目前经济全球化背景下,国家在全方位对外开放,国有企业也在推进混合所有制改革,集体经济组织也应该具有一定的开放性。城里人支付的租金远高于本村人,会使农村整体房价和地价都得到提升,村民普遍都能获得更多收益。要尊重农民的真实意愿,农民其实是乐意城里人和工商资本下乡的。以保护农民权益为借口限制城市居民和工商资本下乡,实际上限制了农民财产收益的增加,反而损害了农民的权益。

改革试点工作中,城乡土地产权同权化和资源配置市场化改革的探索,并没有触及“三条底线”,而改革试点方案距离中共十八届三中全会提出的深化土地制度改革的目标还有差距。本次试点改革中,改革的目标是农村宅基地用益物权、担保物权的实现和农村闲置宅基地的盘活。“一户一宅”“超标超占”不是这次改革要解决的核心问题。改革还需深入推进,绝不能止步于当前。新一轮的改革,要从基本制度上进行突破,避免流于形式。

作者系清华大学社会科学学院教授、政治经济学研究中心主任,十三届全国人大财经委员会委员,民进中央经济委员会主任



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2023年03月01日 17:12
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