社会研究 理论研究

打赢脱贫攻坚战视角下社会组织发展研究

沈华

2020年06月05日 08:43

马金龙 马建福
《内蒙古农业大学学报(社会科学版)》2020年第1期

社会组织也叫非政府组织、第三部门,是与政府部门和私人部门而言的,是“政府体系之外具有一定程度公共性质并承担一定社会功能的各种组织制度形式的总称”[1]。社会组织是人民群众与政府之间的桥梁是政府职能转移的重要载体,在提供公共服务时具有针对性强、服务效率高、反馈纠偏及时等优势。社会组织以公益初心参与精准扶贫,不仅在生产和生活中实现了贫困人口的脱贫,还在公益传递中有效提升了贫困人口致富信心,激发了他们脱贫致富热情。 

一、社会组织在打赢脱贫攻坚战中的实践 

“现代组织之所以存在,就是为了向社会提供某种特别的服务,所以它必须存在于社会之中,存在于社区之中,并与其他机构和人员相处,在一定的社会环境中展开其活动”[2] 。近年来,社会组织通过基础设施投资扶贫、教育扶贫和健康扶贫等方式,积极参与到打赢脱贫攻坚战之中,践行社会组织目标,承担社会责任之使命。 

(一)基础设施方面 

“加强贫困地区基础设施建设,破除发展瓶颈制约,是实现贫困地区群众生存权、发展权的基础和前提”[3]。中国扶贫基金会开展的为贫困农户解决“饮水”,改善“住房”及“搬石造地”等项目取得了可喜成果。中国妇女发展基金会的“母亲水窖”项目,主要是建设小型蓄水池(窖)等设施,将夏天的雨水、冬天的雪水收集存贮,从而解决贫困地区人畜饮水问题。世界银行在中国实施了大规模的基础设施建设,特别是在教育设施、医疗设施、农田改造和沙漠治理等方面的建设成效非常突出。这些项目实施,给打赢脱贫攻坚战注入了新鲜血液。 

(二)教育培训方面 

 无知比贫困更可怕。“发展乡村教育,让每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育,阻止贫困现象代际传递,是功在当代、利在千秋的大事”[4],社会组织在在教育方面的扶贫主要有,中国儿童少年基金会的“春蕾计划”,截至 2019 年,“春蕾计划”累计筹集社会爱心捐款 21.18 亿元,捐赠人数达到 2784 万人次,在全国范围内资助春蕾女童超过 369 万人次,捐建春蕾学校 1811 所,对 52.7 万人次女童进行职业教育培训,编写发放护蕾手册 217 万套[5]。在技能培训方面,社会组织的项目大多以“造血”、“扶智”型为主,争取“授之以渔”。社会组织开展技能培训扶贫,不仅通过吸纳劳动力就业而展现出“蓄水池”效应,更是在改善农村经济发展环境的基础上,为贫困人口提供了可持续性发展的信息和技术支持,具有显著的“催化剂”作用。 

(三)医疗保障方面 

因病致贫、因病返贫是脱贫攻坚战的主要“敌人”之一。社会组织针对这一“敌人”,开展了形式多样的精准扶贫项目。在健康意识提升上,中国红十字会与澳大利亚红十字会长期合作,特别开展了新疆艾滋病防御项目。通过开设艾滋病知识讲座,以广播、电视及网络等线上形式普及预防艾滋病知识,引导当地群众建立良好卫生习惯。在医疗设施上,许多社会组织在贫困地区建设或改善乡镇卫生院,配备先进的医疗设备,培训医护人员等。中国妇女发展基金会的“母亲健康快车”项目,极大的方便和改善了贫困地区的医疗设施。 

二、社会组织在打赢脱贫攻坚战中的困窘 

社会组织在参与打赢脱贫攻坚战中,充分发挥了其灵活、接地气的优势,有效的弥补了政府与市场的“失灵”。但是,由于我国社会组织发展较晚,大多脱胎于政府部门等特点,致使我国社会组织陷入独立性差、公信力低和筹资能力弱等“软骨病”之困窘。 

(一)社会组织独立性较差 

我国大多数社会组织都是脱胎于政府部门,往往都是依附于政府,有些甚至是“一套人马,两块牌子”。在组织结构上一般采用“直线——职能”制组织结构,这种类似政府的组织结构有利于实现统一的组织目标、协调的运作方式,但也存在官僚化的弊端,不利于组织健康发展。在人事权上,大多数官办社会组织都是享受财政拨款,其工作人员享受事业编制或公务员待遇,从领导任命到人才引进都是受其主管单位控制。在财权方面,俗话说“拿人家的手短”。政府是社会组织资金的主要来源,那么社会组织的人事安排、组织使命确立等都要听命于政府。另外,社会组织的募捐活动及募捐多寡要看政府的“脸色”。政府参与多,募集资金就多,政府参与少,募集资金就少。2020 年 1 月 30 日,南方周末记者问武汉红十字会领导,为什么物资发放不能及时,武汉红十字会领导回答是“在物资发放这块,不是说我们想给谁就给谁,所有的分配由卫健委和防控指挥部来决定”[6]。从这个回答中不难看出,社会组织缺乏独立运行权力。 

(二)社会组织公信力不高 

“社会组织公信力是指社会和公众对社会组织的认可度、信任度和满意度”[7]。公信力已经成为制约我国社会组织发展的主要瓶颈。从外因来看,社会大环境致使公众缺乏对社会组织的信任。随着后工业社会的到来,虽然网络化和信息化便利了人与人之间的交往,但市场化与效率化却疏远了人与人之间的内心交流,看似熟悉的身影,却是漠视的过客,彼此成了熟悉的陌生人。以往的伦理道德面对“一切向前(钱)看”的价值判断是不堪一击。“不管你信不信,反正我不信”“不断辟谣”“不敢扶”等诚信缺失现象充斥于文端报头,道德越轨行为层出不穷,这种普遍信任的缺失降低了整个社会的信任水平。从内因来看, 低效的管理使社会组织信用体系雪上加霜。“工欲善其事,必先利其器”。好的制度能让坏人变好,不好的制度有时会将好人变坏。社会组织在内部管理上比较混乱。有些社会组织虽然建立了董(理)事会,但是存在董(理)事来源单一、董(理)事会权力虚置、董(理)事长“不理事”等问题,导致董(理)事会成为创办人的“橡皮图章”,为少数人借用社会组织的公益性、非营利之名获取个人利益。社会组织信息不透明。“公开透明是公众对慈善组织的基本要求,美国卡耐基基金会前主席卢塞尔曾经说过:慈善事业要有玻璃做的口袋。玻璃做的口袋,就是说你的口袋有多少钱,你做什么事情,要透明到像玻璃一样,人人都可以看见。只有当公众看到或了解到自己捐献的钱物最终是用在帮扶困难人群的身上,慈善组织才会得到公众的信任”[8]。社会组织的人才队伍不强。由于历史的原因,我国许多社会组织“成员的构成来自党政机关、高校、企业、社区多个层次,兼职现象普遍,且不乏为数不少的内退转岗、离退休或者‘关系户’成员,人员队伍素质参差不齐,年龄层次不合理,专职人员数量较少、专业化与职业化程度低”[9],这在一定程度上导致了社会组织人才结构的不平衡,直接影响社会组织专业化、多样化与个性化的发展。 

(三)社会组织筹资能力偏弱 

社会组织资金来源主要是政府购买服务、企业捐助、个人捐款及国外组织贴息贷款或捐款。从获取政府资助来看,官办社会组织资金对政府资源的依赖性强,主动获取资源的能力不足。而“草根”社会组织,由于没有官方背景,获取政府购买服务更难,筹资能力更弱。从获取企业资助来看,许多社会组织资金来自于企业,致使一些社会组织不能扩大筹资渠道,只盯着企业的捐赠,想在一只羊身上薅到底。从获取个人资助来看,由于我国社会组织发展较晚,民众对社会组织认识不够,参与社会组织意愿不强,加上“炫富郭美美”“尚德诈捐门”“善款放贷”等负面新闻不断见诸报端,使社会大众对社会组织极不信任。这就使社会组织筹资能力雪上加霜,令人堪忧。从获取国外资助来看,除了有影响力的官办社会组织能够得到国外组织和个人的捐助资金外,其他社会组织很难得到国外组织和个人的捐助资金。巧妇难为无米之炊。没有足够资金,很多社会组织在打赢脱贫攻坚战中,陷入力不从心、爱莫能助之困境。 

三、发挥好社会组织在打赢脱贫攻坚战中的作用的对策 

培育壮大社会组织,通过社会组织的独特扶贫方式,使贫困人口从心理上认识到了贫穷之可怕,并深刻明白致富之路径,才能在减贫致富道路上挺起腰板,走的有信心有力量,也才能实现减贫致富,乡村振兴愿景。要实现这一美好愿景,我们应该从宏观与微观两方面着手,营造良好的氛围,促使社会组织在脱贫攻坚战中发挥更大作用。 

(一)从宏观层面 

1.培育全社会的公益慈善理念 

虽然我国对公益慈善理念的培育是非常重视的,但是,理念的养成不是一蹴而就的,在公益理念培育上,要百尺竿头,更进一步。第一,重视公益慈善。认识问题是解决问题的前提,只有认识到了公益慈善的重要性,才能做好公益慈善事业。公益慈善是社会文明的象征,是促进社会和谐、文明进步的重要力量。一是继续完善相关法律法规,使公益慈善深入人心。二是在弘扬中国传统慈善文化和借鉴西方慈善公益理念的基础上,形成新时代中国特色的公益慈善文化,让积极参与社会扶贫济困的各类社会组织在政治上有荣誉,在事业上有发展,在社会上受尊重。第二,加大宣传力度。全媒体时代,更加重视公益慈善宣传与宣传效果。各媒体要深入基层,借鉴国外经验,结合我国实际,推陈出新,让“希望工程”“春蕾计划”等公益项目众人皆知,使更多人认识到扶贫济困人人有责。另外,积极积极倡导“乐善好施”的财富观。比尔·盖茨、巴菲特、李兆基、邵逸夫等人“乐善好施”的财富观应该广泛宣传,倡导人人学习。只有不断地传播慈善理念,才能让社会公众理解、认可、接受和参与慈善公益活动。 

2.建立健全相关法律和政策 

法律是社会组织行动的表盘,规章制度是社会组织行动的指针。颁布社会组织扶贫法,制订并颁布实施社会组织扶贫的相关规章制度,正确引导社会组织积极有序、合理高效参与打赢脱贫攻坚战。第一,健全社会组织扶贫相关法律。“在社会组织领域,我国仍处于立法频繁、立法粗粝与立法纠结并存的立法初级阶段”[10],要努力改变现有对社会组织扶贫立法的“立法层级低、行政法规分散凌乱、重复性规定多的现象”[11],逐步提高立法质量,提升运行效率。第二,精简细化社会组织扶贫相关政策。一是要甄别和整合出台明确规范的社会组织扶贫济困政策,对有矛盾冲突的尽快做出调整,衔接不畅的尽快制定实施细则。重视通过税收优惠政策引导和鼓励社会组织参与扶贫济困的公益事业。二是建立健全社会扶贫信息大数据库。大数据时代已经到来,充分利用其优势,将各类社会组织信息、社会组织的扶贫项目、政府购买社会组织服务及扶贫对象需求等信息入库共享,帮助扶贫资源与扶贫对象需求的有效对接,为社会组织参与扶贫,精准施策做出指引。三是规范社会组织注册制度,平等对待社会组织,强化服务社会组织意识,鼓励社会组织发展,优先发展具有扶贫济困功能的各类社会组织。 

3.加强社会监督评估 

没有监督的权力必然导致腐败,一定要将权力关在制度的笼子里。第一,对社会组织要进行全方位监督。一是要靠政府监督。政府监督主要通过法律法规、奖励惩罚等来规范社会组织行为,使其按照组织使命行驶,不要错位。二是社会组织自我监督。鼓励社会组织依法按照组织使命独立运行。“对于组织而言,独立或自治也创造了作恶的机会”[12],因此一定要健全社会组织自身监督机制建设,在阳光下去实现组织目标。三是社会监督。社会监督主要是指媒体和群众监督。四是捐助者监督。对捐助者而言,其是社会组织扶贫项目的委托人,社会组织是被委托人,被委托人有义务向委托人汇报委托人捐助物资的使用情况。

第二,要正确评估社会组织。一是政府评估。政府应该将扶贫对象满意度作为一项主要的评估指标,开展绩效评价,用绩效评价结果,促进社会组织良性发展。二是社会组织的自我评估。社会组织自我评是指社会组织通过对本组织内部规章制度的更新、改进、提升等行为,保证社会组织沿着组织使命方向发展。三是第三方评估。第三方评估是指独立于政府之外的,具有专业知识与技能,独立自主发表权威观点的机构,对被评估对象做出的客观公正评判。第三方评估能够督促社会组织健康发展。 

4.引进竞争机制,优胜劣汰 

社会组织的发展一定要引入竞争机制,优胜劣汰。尽管我国社会组织在扶贫救灾等领域做出了很大贡献,但与发达国家相比,我国社会组织发展还是比较缓慢、落后的。并且出现了未发育而臃肿,未公益而官僚的现象,特别是一些官办社会组织,官僚衙门气息浓厚。为了改变这一顽疾,“政府应该将慈善领域开放,让更多的财力、人力、物力进入到这个领域,政府应该更多扮演管理者的角色,而非真正的参与主体,这样整个慈善的环境才会更为活跃”[

13],鼓励那些组织结构合理、踏实践行组织使命的草根社会组织大力发展,对那些严重依赖官方背景,自上而下成立的官方社会组织进行去行政化改革,使它们“自食其力”。与此同时,建立社会组织退出机制,使官僚衙门式、服务社会空虚化的社会组织退出历史舞台。只有引入竞争机制,让各社会组织竞争,以达“鲶鱼效应”,从而促进社会组织健康发展,使其在扶贫济困领域做出更大贡献。  

(二)从微观层面来说 

1.优化组织治理结构 

我国的大多数社会组织,基本上都是脱胎于政府部门,或成立时必须有业务主管单位,这一特点决定了我国的社会组织在组织结构、行事风格和运行机制上,行政化倾向明显。因此,要着力优化社会组织结构。第一,建立扁平化组织结构。组织结构影响组织效率,一般来说,组织层级越多,效率越差。我国现有的官办社会组织基本上都是四级制,严重的阻碍了社会组织的行动效率。要将行政等级化的官僚组织模式转变为高效率的扁平化组织结构。第二,建立健全运营机关。建立健全社会组织结构,明确组织使命,规范组织章程,健全董(理)事会和监事会等部门。一定要改变现有的社会组织“理事不理事,监事不监事,只有卡里马斯”②的畸形运行机制,要明确社会组织运营机关的各自权力,使其相互制衡,互相监督,从而提升社会组织内部治理能力现代化,更好的服务社会。 

2.充分做到公开透明 

公开透明是社会组织铁的原则。如何加强社会组织的透明度建设?第一,主动公开。公开宜早不宜晚,当公众质疑已经满天飞的时候再去发布信息澄清时已经晚了,因为“晕轮效应”已经放大了本应不大的事情。前几年的“郭美美事件”就是被动公开信息的一个教训,当郭美美炫富上热搜时,中国红十字会连续发了三次声明,试图挽回中国红十字会的声誉,结果却是“不管你信不信,反正我不信”的质疑不绝于耳。 

第二,扩大公开内容。社会组织必须将除涉及国家安全、个人隐私以及赠款人与组织协定不公开信息以外的信息要全面公开。特别是要将本组织的基本信息、财务信息、募捐活动、公益项目等公示于组织网页、简报等媒介上便于公众查阅。第三,多途径公开。在信息网络化时代,可以通过组织网站、大众传媒、机构出版物、专项报告以及智能手机、社交媒体等多种方式进行公开。 

3.重视人才队伍建设 

社会组织相对于政府和企业来说,对人才的吸引力是较弱的,在这种不利情景下,社会组织更要重视人才队伍建设。第一,前端过滤。社会组织具有公益性、非营利性、志愿性等特点,这一特点决定了社会组织在专职人员的招聘和志愿者的选用时,一定要做好前端过滤,吸引那些志存高远的、与社会组织拥有一致或相近价值观的、有相关专业知识与文化素养的、有服务意识的人才进入本组织,提供平台,让他们放飞梦想,实现自己的人生价值。第二,薪酬考评。社会组织的公益性特点决定了其的非营利性,但我们也不能一味的强调精神信仰,而忽略了人的自然属性,在现实生活中“人们首先必须吃、喝、住、穿,就是说首先必须劳动,然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等”[14]活动。社会组织应该制定出一套行之有效、达到社会平均收入水平的薪酬管理运行体系,吸引那些优秀人才服务社会。第三,注重培训。优秀员工是培训开发出来的。社会组织一定不能放松对本组织员工的培训开发。要通过网课、讲座、交流等形式多样的培训学习,提升本组织人员素质、技能和服务社会的本领。 

4.提升资金管理能力 

与发达国家相比,我国社会组织筹资能力弱,筹资渠道单一,资产保值增值等方面需要加强。第一,拓展筹资渠道。随着去行政化趋势演化,这些官办社会组织筹措资金越来越难,越来越少,致使社会组织发展动力不足。因此,要拓宽筹资渠道,多元化发展,要以公益慈善理念,认真落实扶贫项目,以高质量的服务赢得个人、政府、企业等主体的认可,从而吸引它们再捐赠。同时,要运用电视、广播、网络、报纸等多种媒体资源,通过办展览、开讲座、义演义卖等多种形式劝募,开发新的筹资渠道。 第二,市场化运作,使资金保值增值。我国社会组织的资金市场运作水平低下,主要是以低风险、低收益的银行存款利息为主要受益,这种资金运作虽然安全,但不能发挥资金最大化效应。社会组织资金在安全可靠、合法有效的原则下,搞市场化运作,聘请专业团队理财投资,使资金保值增值。 

 

参考文献 

[1]王名.社会组织论纲[M].北京:社会科学文献出版社,2013:86.  

[2]彼得·德鲁克.管理:使命、责任与实务(使命篇)[M].王永贵,译.北京:机械工业出版社,2006:335.  

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[4]人民网.深刻把握全面深化改革关键地位,自觉运用改革精神谋划推动工作[EB/OL].(2015-04-02)

[2020-04-20].http://politics.people.com.cn/n/2015/0402/c1024-26786285.html 

[5]中国少年儿童发展基金会.“春蕾计划”实施 30 年成果报告[R/OL].(2019-10-11)[2020-01-20]http://www.cctf.org.cn/news/info/2019/10/11/5187.html 

[6]敬奕步.武汉市红十字会:“我们的职能就是收,我们没有权力去决定发”[N/OL].南方周末2020-02-01[2020-02-11].http://www.infzm.com/contents/175676. 

[7]李迎生.慈善公益事业的公信力建设论析[J].中共中央党校学报,2015(06):85.  

[8]崔树银,朱玉知.慈善组织的公信力建设浅析[J].社会工作,2009(4):17.  

[9]王智,杨莹莹.治理现代化进程中的新社会组织能力建设[J].社会主义研究,2017(05):141. 

[10]马金芳.我国社会组织立法的困境与出路[J].法商研究,2016(6):12.  

[11]高媛.非营利组织参与社会救助:德国模式的立法借鉴[J].中共福建省委党校学报,2016(8):89.  

[12][美]罗伯特·A.达尔.多元主义民主的困境——自治与控制[M].长春:吉林人民出版社,2006:1.  

[13]王旭.加快发展公益慈善类社会组织[N].贵州日报,2015-04-21(10).  

[14]马克思恩格斯选集(第 3 卷)[M].北京:人民出版社,2012:1002.  


作者简介:马金龙(1976—)男,博士,宁夏海原人,现为宁夏大学教授,主要从事人力资源优化与配置研究。马建福(1976—)男,博士,宁夏海原人,现为北方民族大学副教授,主要从事乡村社会发展研究。 


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2020年06月05日 04:24
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