四川经济社会发展研究 理论研究

自发移民问题研究

———以四川省凉山彝族自治州为例

贾玲

2017年06月05日 12:00

刘蜀川
《西南民族大学学报》( 人文社会科学版) 2017 年第 6 期

改革开放以后,由于政府对人口的流动放松限制,在打工热、城镇化等现象的作用下,全国许多地方特别是西部地区出现了高山、二半山贫困群众自发自愿向城镇周边、河谷地区、交通沿线永久性搬迁集中的现象。这部分群体在迁入地定居,有的拥有一定数量的土地,但却没有迁入地户籍,因而被称之为自发移民[1]。自发移民现象是山区群众应对恶劣自然条件、适应市场经济发展、寻求自我发展的一种有益尝试,这一现象的出现,为贫困群众脱贫致富走出了一条成本低、较稳定、能发展的新路子。但是,由于合理引导高山、二半山地区贫困人口自发移民的政策缺失,随着无序化的自发移民规模不断增大,给搬入地、搬出地及移民户带来了诸多急需解决的问题。自发移民现象在我国的云南、宁夏、秦巴山区、乌蒙山区较为突出,在四川的凉山州也较为普遍[2],笔者于 2016年深入凉山州彝族聚居县和凉山州汉族聚居的安宁河谷地区对此问题进行了专门的调查研究。

一、自发移民的现状、方向和类型

凉山彝族自古有着不断迁徙的习俗,但在1958 年到 1978 年的人民公社时期,彝族群众的自由搬迁现象被严格遏制。改革开放以后,农村体制改革在凉山州全面推开,彝族自由搬迁开始在凉山州出现。20 世纪 80 年代初,这种搬迁最先产生于西昌市和攀枝花市周边。从户籍管理的角度,这种迁移属于无证迁移且流动性较强,因而被定性为“盲流”。到了 20 世纪 90 年代,“盲流”人口越来越多,大量高山彝族向低海拔地区迁徙,打破了原有的社会秩序,给迁入地资源环境带来了压力,滋生了一些社会问题,凉山州地方政府开始清理“盲流”人口,采取了强制遣返措施。

2000 年后,凉山州兴起打工潮,越来越多的打工者涌向全国各地,凉山州劳务输出人数急剧上升。伴随着打工潮和城镇化的推进,低谷地区、城市周边出现了劳动力空缺,土地和房屋闲置,高山、二半山彝族陆续搬入填补,凉山彝族的移民搬迁又一次加快。随着市场经济的建立,地方政府更加尊重山区彝族的迁徙自由。政府意识到目前的搬迁移民不仅有利于高山、二半山彝族的脱贫致富,也有利于搬入地的经济发展和区域的城镇化。他们不同于“盲流人口”,因为“盲流”流动性很大,没有明确的搬迁目的地。而新出现的移民有明确搬迁目的地,一次搬迁后,再次搬迁的可能性较小,但由于缺乏迁入地户籍,对这部分人政府以更加恰当的“自主搬迁”、“自发移民”、“自主移民”等新概念代之。目前,自发移民已经是一个不可忽视的社会现象,凉山州自发移民的人口数量众多。西昌市月华乡户籍人口只有 17000 多人,而根据 2015 年的摸底核实,来自凉山州 17 县市的自发移民人口已经达到 10748 人①,这些人基本都没有解决本地户口。西昌市礼州镇同心村 6 组,原住户只有70 多户,来自昭觉、越西、喜德等县的自发移民户达到 90 多户,数量已经超过原住户。普格县普基镇正街 5 组,原住户 90 户,自发移民户已经达到63 户。从搬出地情况看,喜德县高寒山区 170 村中,9 行政村已无村民居住,90% 以上人口搬离的村达到 19 80% 以上人口搬离的村有 12个,70% 以上人口搬离的有 12 60% 以上村民搬离的村达到 17 50% 以上村民搬迁的达到了34 。普格县高寒山区的搬迁情况也类似,普格县洛乌沟乡前进村 3 组原有住户 53 户,51 户已经搬迁,只有 2 户留下来以畜牧生。根据 2015 年的摸底数据,西昌市各乡镇的自发移民人口已经超过 15 万,比例超过原住户的 20% ,其中主要以高山、二半山彝族为主。另外,安宁河、金沙江、黑水河沿岸,京昆高速、成昆铁路、307 省道等交通沿线,各县市中心镇周边都有大量自发移民户存在,数量估计在 20 万以上。从搬迁方向看,当前,凉山州彝族自发移民具有明显的“梯级移民”特征,符合拉文斯坦的递补律②。如图 1,搬迁地的优选次序为城镇优于低谷区农村,低谷区农村优于二半山区和高山区,当搬迁优选地有人口空缺,次优地区的人口会搬入填补,形成

“梯级移民”。

1 凉山彝族自发移民的梯级流动特征

这次“梯级移民”同历史上搬迁最大的不同在于这次移民的原动力是城镇化。正是由于城镇化使低坝河谷区的人口进入了城镇,才使得高山区和二半山区的群众能得以迁移入低坝河谷区。这次由城镇化启动的凉山彝族自发移民的梯级流动准确特征可用下图( 2) 表示:

2 凉山彝族自发移民的梯级流动准确特征

首先是低谷区的群众进入了城镇,低谷区出现了一定的真空,随之而来的是二半山区和高山区的群众进入低谷区,这是移民的主流。而二半山区和高山区的群众直接进入城镇的较少,当然也有,但是支流。高山区的群众迁移到二半山的也有,但也是支流。自发移民的几种职业形式或生计类型:

第一是务工型。指移民户的主要收入来源为务工收入。自发移民户从高山、二半山迁移到平坝河谷地区安家后,由于缺土地,许多移民户都通过“打工”维持家庭收入,从事体力型、低技能型工作为主。在省外打工居多,少部分在西昌等周边城镇打工。第二是混合型。指移民户的收入来源多样,既有打工收入也有其他收入。搬迁时间长的家庭大多会有多方面收入来源,主要劳动力外出打工,留守家里的人做些农活或在附近打点零工。第三是农业型。指搬迁后的家庭收入主要靠务农。家庭情况比较好的已经“购买”了土地,稍微差的靠租种土地。能够自己“拥有”土地的家庭基本上实现脱贫致富,租种土地的家庭相对比较困难。

二、自发移民形成的原因

自发移民形成的原因较为复杂,根据迁移的推拉理论③,基本上可以概括为迁出地的推和迁入地的拉[3]。

( ) 迁出地生存发展条件差

首先是自然条件差。高山区和二半山区的耕地以坡地为主,土地贫瘠,不适于推广机械化耕作,依然保留着主要依靠人力畜力的传统耕作方式,耕作效率低下。凉山高山区还是自然灾害多发区,暴雨、滑坡、泥石流、冰雹等灾害不断。其次是基础设施薄弱。山区地质条件复杂,且人口分散,基础设施建设的成本高、效益低,造成山区的基础设施薄弱,成为经济发展的一大瓶颈。

( ) 山区公共服务缺少

山区的学校硬件设施缺乏,师资力量薄弱,整体教育质量低,再加上人口分散,学生上学距离远。普格县五道乡中心校有学生 1000 余人,两人一铺也只能住 327 人,床位缺口近 400 。山区的就医条件也是极为困难,尽管近几年新型农村合作医疗基本实现全覆盖,但很多山区贫困人口依然处于“小病拖大,大病等死”的窘境。高山贫困人口对科学知识的欠缺,造成他们有病找毕摩,花大量钱财进行“仪式疗法”。

( ) 发展差距拉大

改革开放以后,低坝河谷地区发展迅速,烤烟、蚕桑、花卉、青花椒等形成产业化发展,带动了低坝河谷地区居民发展致富。而高山、二半山地区的农业产业化进展缓慢,基本还保持在原始的自给自足状态。随着城镇化的加快,在二三产业发展、基础设施建设、公共服务、就业条件等方面,两地差距在进一步拉大。高山、二半山彝族群众意识到发展条件的差异,发展机会的不同,移民搬迁意愿强烈。

( ) 示范效应的影响

政策移民产生了示范作用。20 世纪 80 年代,凉山州在部分地区开展过政策性移民。金阳县将高山区彝族集中迁到沿江低海拔地区,宁南县也曾将高山彝族群众迁到黑水河边,建立新村,开垦荒地。经过几十年的发展,移民村的经济发展起来,移民户实现了脱贫致富。看到好处,部分高山、二半山彝族开始自筹资金、自找渠道,自发移民到低坝河谷地带。自 20 世纪 80 年代以来,凉山彝族的自发移民就陆续开展。大部分早期自发移民户不仅站稳脚跟,很多已经实现了脱贫致富。早期的自发移民户也起到巨大的示范作用。

( ) 迁入地发展致富条件优越

在调查中,移民户被问及新住地有什么好处时,在搬迁的多重原因中挣钱容易是最重要的原因,占到了受访户的 86% 。挣钱容易表现在打工方便、本地农业收入高、增收渠道广等方面。交通便利是次重要的原因,占 77% 。再次是教育条件好,高山彝族越来越意识到教育的重要性,希望自己孩子能接受好的教育。( 见表 1)

1 移民户搬迁原因调查统计

( ) 自由迁徙阻力小

改革开放后,农村的人民公社体制解体。随着市场经济的建立,劳动力从农村向城市流动、从农村向农村的流动更加顺畅,方便了自发移民。同时,由于土地和住房交易链的存在,彝族移民户的迁入能够大大提高当地土地和房屋的价格,很大部分原住户非常欢迎移民户的到来。从政府的角度,移民户能够填补本地劳动力空缺,增强当地经济活力。移民子女的大量流入,也解决了原住户子女外出读书导致教育资源闲置的问题,移民户的“择校费”也是教育系统不少的经费来源。

三、自发移民现象引发的诸多问题

随着无序化的自发移民规模不断增大,给移民户、迁入地、迁出地也带来了诸多急需解决的问题。

( ) 移民户自身发展问题

1 落户导致权利丧失。由于中国特殊的户籍制度,没有户籍意味着丧失经济、社会、政治等方方面面的正当权利。首先,没有户籍导致经济权利的丧失。自发移民的户口不在搬入地,不能以合法方式长期取得土地承包权。自发移民户只能通过私下交易的手段取得土地和房屋,其交易过程不受法律保护,且交易价格往往高于原住户之间的交易价格。不能享受惠农政策。尽管部分自发移民户私底下“购买”了土地,但是不能享受粮食直补、种子、化肥、农药等补贴的惠农政策。其次,没有户籍导致社会权利的丧失,不能平等享受公共资源。无本地户籍移民户子女就地接受义务教育,需交“择校费”,每人每年 800 3000 元不等,不同学校费用有所差别。部分地区,移民户在享受水电等基础设施服务时,需要付出更高的价钱。不能在迁入地参与新型农村合作医疗,不能享受搬入地社保,需要到原籍参保。不能享受扶贫政策。自发移民户在扶贫政策方面,落入“户口所在地不愿管、迁入地无法管”的窘境。再次,没有户籍导致政治权利丧失。没有落户的自发移民户在居住地没有选举权,也没有被选举权,不能参与本地的社会治理。合理的意愿没有表达的渠道,也不能享受正当的政府服务,处于无政府状态。

2 前期发展困难。目前,政府对自发移民的政策不清晰,尽管没有限制自发移民,但是也没有政策扶持。自发移民户本来就是贫穷人口,在条件更好的地方“购买”房屋和土地,基本花光所有积蓄,甚至会欠债。移民前期,基本没有后续资金进一步发展,都会面临一段困难的时期,甚至出现移民返贫的现象。与政策移民相比,“十三五”期间,政策移民贫困户每户有一定的资金补贴,而自发移民贫困户没有类似的补贴政策。政策移民配套有金融支持,自发移民户由于缺乏担保,自身信用度低,也很难得到金融支持。

3 就业致富条件受限。 由于移民户资金有限,再加上土地价格虚高,搬迁后土地少,又缺乏现代农业技术,就地致富相对较难。另外,由于高山彝族的语言交流能力、专业技术都缺乏,就业面狭窄,打工收入低。

( ) 迁入地社会管理方面出现的问题

首先是无基层组织问题。由于户籍不在迁入地,村组管理不能覆盖到自发移民户,形成社会管理盲区,处于“无政府”状态。国家的政策很难落实到移民户,基层产生的矛盾问题得不到有效解决。2015 年,西昌市月华乡就出现过治安问题,造成了派出所与移民户的对立,差一点扩大为群体性事件。其次是社会治安问题。移民区的人员构成复杂,人员流动大,无业待业青年多,吸毒、贩毒、赌博、盗窃、酗酒闹事等违法犯罪问题易发多发,社会治安管理难度大。2015 年,月华乡出现过制毒大案。特别是移民户家庭的留守儿童和留民族问题75守老人多,社会治安混乱给他们带来极大的安全隐患。再次是计划生育问题。自发移民户流动性较大,而且人户分离,造成了计划生育工作的漏洞。移民户超生现象比较严重,无法上户的儿童增多,给人口管理工作和儿童权益保护带来了巨大挑战。普格县普基镇正街 5 组有 63 家移民户,就有 15 1 岁至 5 岁的小孩没有上户,主要原因是不符合计划生育政策。

( ) 迁入地、迁出地人口与资源不匹配问题

1 迁入地资源紧张问题。大量移民的涌入给迁入地资源带来很大压力,带来土地资源稀少、宅基地指标稀缺、教育资源不足等诸多问题。首先是土地资源稀少。普格县普基镇正街 5 组的 63户移民户中,有 23 户人完全没有耕地,耕地足够养活自家人的只有 10 户,绝大部分家庭都依靠打工维持生活。土地资源的短缺带来了毁林开荒,违法开垦的问题,给生态环境带来压力。其次是宅基地指标稀缺。搬入地宅基地指标稀缺,移民户在耕地上违法建房,或是原住户在耕地上建房卖与移民户。宅基地的稀缺是催生不合理的农房交易链的重要原因,本地人有“关系”,能够在耕地上建房子,移民户只能高价购买原住户的房子,导致农房价格不合理上涨。再次是教育资源短缺。大量移民户子女的到来,给低坝河谷地区的学校带来了多重压力。

2 迁出地资源闲置问题。移民迁出后,迁出地大量耕地抛荒,大量农房闲置,大量宅基地指标没有得到合理利用。很多地区已经成为空壳村,新修的通村公路没有充分利用。很多乡村人口巨减,已经成了“空壳”村,但是乡和村建制依然没有变化,导致管理资源的闲置浪费。

3 扶贫政策失准。一是扶贫项目建设资金使用失准。由于扶贫项目建设资金很大程度上与乡、村建制挂钩,农户的搬离使得有些村几乎成为了“空壳村”,导致扶贫项目建设资金使用失准。同时,部分移入地人口增加,但基础设施和公共服务投资又没能跟上。二是精准扶贫失准。由于精准扶贫是按照原住地建档立卡,农户搬离后,原住地就未建档立卡,导致农户未享受到扶贫政策。迁入地政府也未对自发移民户进行管理和建档立卡,导致迁入地迁出地“两不管”现象,移民户无法享受相应的扶贫政策。

四、政策建议

基于调研和分析结果,对自发移民问题提出如下对策建议,为政府的政策制定提供新思路。

( ) 明确定位,确立自发移民为重要反贫困措施

自发移民推动了山区贫困人口变苦熬为苦干、变贫困为反贫困的积极转变,是山区贫困群众主动追求幸福生活的理性行为。自发移民具有自发自愿、自由选择、自力更生的特点,从实践效果看,凉山彝族的自发移民对迁入地、迁出地、移民户自身、政府的脱贫攻坚工作都产生了积极作用。移民户自筹资金、自找出路,自发迁移到发展条件更为优越的低山河谷地带,是一种低成本的反贫困模式,它推动了凉山地区各民族由隔离向融合发展; 缓解了迁入地劳动力短缺问题,活跃了迁入地经济,提高了公共资源使用效率; 减小迁出地人地矛盾,改善迁出地生态环境,推动迁出地畜牧业和林木业规模化发展; 增加了移民户自身致富机会及享受更好的公共资源; 整体上提升人口集聚效应,提高区域经济的资源配置效率,加快城镇化进程,同时大大减轻了地方政府脱贫攻坚的压力,对贫困人口的脱贫致富和经济社会的可持续发展具有极为重要的意义。

自发移民一直以来没有得到党委政府重视的一个原因是其触碰了现有户籍、土地等一些现行的政策法规,基层行政单位难以解决。建议国家应对自发移民问题进行细致的研究,以改革的魄力和思路做好自发移民的制度设计。确定自发移民的合法地位,在更高层面探索制定可操作的政策,灵活处理移民户的户籍、耕地流转、农村房屋买卖、优惠政策覆盖等问题,逐步实现自发移民户同政策性移民户同等享受优惠政策。在政策设计上要注重既不挫伤自发移民积极奔小康的热情,同时又能有效控制自发移民搬迁的负面影响。

( ) 对自发移民进行合法性规范,完成合法性改造

为全面、彻底解决自发移民问题,国家应制定有关解决自发移民问题的政策法规,从规范化、法制化的角度对自发移民进行全方位管理,对已经完成自发移民的进行合法性改造,对正在进行的自发移民和未来的自发移民进行合法性规范。对于自发移民的合法化改造和规范,要以系统、完善的办法彻底解决自发移民存在的问题。

对于已经完成的自发移民要尊重历史,要在法律、法规、政策允许的范围内,给予自发移民以尽可能的帮助使其合法化; 对正在进行的自发移民和未来的自发移民设置恰当的政策门槛,这一政策门槛既不堵死自发移民的迁移但又防止盲目跟风和“一窝蜂”现象的出现,以缓解迁入地区可能出现的资源紧张。

( ) 规范耕地、宅基地流转交易,灵活解决缺地难题

针对自发移民户的私下耕地和农村住房交易没有得到法律的认可和保护,与耕地相关联的惠农政策失准问题凸显这一情况,建议政府建立土地流转平台,顺畅农村土地流转,将土地从脱农人口流转给移民务农人口,移民务农人口在已获取土地一定年限后即可享有土地承包权,同村上签订土地承包合同后,享受与土地相关联的惠农政策[4]。允许移民户复垦迁出地宅基地为耕地,并获得纯属农村宅基地的“地票”,在迁入地以增减等量挂钩方式,将耕地用途转变为宅基地,解决迁入地宅基地指标不足问题。

( ) 合理利用迁出地土地,争取生态补偿政策支持

建立合理机制,鼓励迁出地土地依法在农户间流转; 鼓励发展核桃、花椒、华山松等林木经济,自己经营或是引入农业企业开发利用抛荒耕地;按照“自愿有偿”的原则,鼓励移民户将原有耕地退耕还林还草,同时国家给予生态补偿政策支持。

( ) 加强治理,将移民户纳入基层行政管理体系

精准施策,解决移民户在迁入地无人管、迁出地管不了问题。一是将移民户纳入当地县、乡、村、组的行政管理体系中。在移民户比较分散、与原住户混居地区,将移民户纳入本地村组管理体系中; 在移民户比较集中的地区,新设村民小组,积极吸纳移民户中的精英参与迁入地基层管理工作,解决治安、计生、疾控工作无法开展的问题。二是解决义务教育问题。针对未落户移民户子女就地接受义务教育需交“择校费”问题,根据搬迁户获得的居住证、购房、租房等不同情况区别对待,逐步取消“择校费”。

( ) 政策平等,减轻移民户的压力

当前国家对贫困地区大力实施精准扶贫,各地搞了不少政策性易地搬迁,对自发移民户却没有过问,留下空白。搬迁过程中,自发移民要与政策移民享受平等政策。政府主导的生态移民、水电移民及扶贫移民,不仅在搬迁过程中给予大力资金支持,后期在产业发展上也予以重点支持。建议灵活地将自发移民户特别是其中的贫困户纳入到政府的补助项目中,减轻移民户的搬迁压力。有意愿但尚未搬离住户,将其搬迁与政策性易地扶贫搬迁、生态移民搬迁等相衔接,做到移民搬迁的公平有序。

在迁入地长期居住又不愿回原籍的住户,采取居住证、积分落户等办法在一定时间内逐步解决户口问题。鉴于移民户情况复杂,解决户口难度大,先期可采取居住证的办法,让移民户与原住户一样先享受一些应该享受的平等政策。如: 移民户与原住户平等享受水、电等基础设施服务; 教育公平,免除移民户子女的“择校费”; 就地同等享受新型农村合作医疗; 平等享受粮食直补、良种、农机具、化肥、家电下乡等补贴惠农政策; 平等享受小额信贷、贴息贷款等金融优惠政策。

无论迁出地还是迁入地,都应重新统计自发移民的贫困情况,做到精准扶贫。对于已搬离的贫困户,迁出地一概不做统计; 对于已迁入的贫困户,无论其户籍在不在迁入地,都应作为非户籍所在地贫困户进行统计,纳入建档立卡范围。非户籍所在地贫困户脱贫问题应纳入国家脱贫攻坚统筹解决,原则上由原户籍所在地政府解决,原户籍所在地政府也可委托迁入地政府解决。

注释:

①此数据和以下移民数据均来自 2016 5 6 月在凉山州西昌、普格、喜德等县市的调查。

②拉文斯坦移民递补律认为“移民迁移至吸引中心,留下间隙,被来自较偏远区域的移民所填补,这种次第顺序流动一直涉及到最偏远区域”。

③“推拉理论”把人口的迁移的因素分为“推力”和“拉力”两个方面。前者促使移民离开原居住地; 后者吸引怀着改善生活愿望的移民迁入新的居住地。

作者简介: 刘蜀川,中共凉山州委党校、经济学副教授。四川 西昌 615000

参考文献:

1]范建荣,姜羽等 解决宁夏自发移民问题的政策建议[J].宁夏社会科学,2011( 2)

2]丛峰,陈地,周相吉 自主移民遭遇“水土不服”[N]. 经济参考报,2015( 5)

3肖周燕 人口迁移势能转化的理论假说——对人口迁移推 拉理论的重释[J]. 人口与经济,2010( 6)

4]廖周. 现阶段解决我区自发移民问题的有关政策探析[J]. 中共银川市委党校学报,2012( 5)

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2017年06月05日 04:49
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