四川经济社会发展研究 理论研究

民族地区精准扶贫与基层治理调查研究

———以凉山彝区 S 县移风易俗为例

贾玲

2018年05月11日 12:00

何玉梅 代 维
《边疆经济与文化》2018 年第 3 期

引言

习近平总书记在中国共产党的第十九次代表大会报告中指出,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,要求实施区域协调发展战略,“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展”,坚决打赢脱贫攻坚战;加强社会治理制度建设,“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”, [1] 为实现“两个一百年”奋斗目标打下坚实基础。

精准扶贫自实施以来,在实际操作中出现了多方面的不尽如人意的现象,如存在诸多“形式主义”、项目整合性与系统性不足、持续脱贫成效不足等。近年来,笔者在四川藏族、彝族等民族地区的旅行、观察和调查中发现,民族地区精准扶贫受到高度重视,但尚未与基层治理有机融合,发挥更大更有效的作用。将精准扶贫纳入到基层治理的过程进行联动和整合研究,并将之置于民族地区的特定场域,总结民族地区特色的精准扶贫与基层治理整合的实践经验,有助于提升民族地区基层治理能力水平,为长效脱贫发展、维护民族团结和社会稳定提供有益的参考。

一、目前民族地区精准扶贫与基层治理特征与现实挑战

1. 目前民族地区精准扶贫与基层治理的特征

根据已有研究文献成果,民族地区的贫困人口特征与全国贫困人口特征有共同之处,如:文化程度低、缺少人力资本,家庭规模大,人口负担多; [2] 但由于自然条件、经济发展特点、民族构成状况、社会形态跨度大等特殊性因素,民族地区的精准扶贫工作相对于其他区域更加艰难,基层治理难度更大。目前民族地区的精准扶贫与基层治理的特征主要表现为:精准扶贫受到足够重视,但与基层治理存在明显脱节现象;精准扶贫一定程度上改变了基层原有的治理结构,给基层治理能力提升创造了契机和带来了新的挑战;基层治理的成效对于精准扶贫、长效脱贫的成效制约和限制作用更加明显;民族文化传统对于长效脱贫与基层治理改善的影响逐渐显性化。

2. 目前民族地区精准扶贫与基层治理的现实挑战

精准扶贫实际成为后税费时代中国政府重塑基层治理的重要机会。精准扶贫主要有政府部门和企业推动,大量资源传递到基层,如何真正对接到农村和贫困户的实际需求,民族地区多是老、边、穷叠加的深度贫困区域,民族地区精准扶贫旨在提升贫困主体的自我能力,主要内容涉及教育、产业、旅游、金融、生态、文化等。通过对民族地区的精准扶贫、精准脱贫问题最新情况的梳理与分析,有学者发现“民族地区精准扶贫需要重点推动文化反贫困工作开展,加强本土性反贫困政策的有效性”, [3] 有些则进一步主张民族地区的精准扶贫与乡村再造有机结合,“关注民族地区的精准扶贫路径、机制研究主要涉及社会资本协同扶贫、横向转移支付、社会监督、特色产业发展、文化传承与重塑等”。 [4] 针对多民族地区治理碎片化的现实,只有“因地制宜寻求地方发展道路”, [5] 运用整体性治理理论整合资源、权力与责任、制度等[6],“对转型时期的民族地区进行整合研究”, [7] 才能有效改善民族地区的社会治理效果,提升长效脱贫的实效。

、基于凉山彝区 S 县的实地调查报告

我国是一个统一的多民族国家,共有 55 少数民族、155 民族自治地方,少数民族人口占全国总人口的 8.5%,民族自治地方面积占全国国土总面积的 64%。民族地区一般指少数民族聚居区。我国的少数民族主要分布在西部、北部和西南部等边疆地区。民族地区精准扶贫难度大,基层治理特色明显。S 县作为深度贫困的凉山彝族地区,将精准扶贫与基层治理有机统一到移风易俗的实践中,其成效和经验,得到国家扶贫办和省委省政府的肯定和推介。为了研究民族地区精准扶贫与基层治理的联动和整合情况,研究选择了四川省凉山彝族地区的 S 县作为调研区域,并在实地调查过程中采取了参与观察、访谈和文献分析等方法,总结民族地区精准扶贫与基层治理的联动、整合机制及策略。

1. 凉山彝区 S 县的概况

四川是一个多民族省份,其中有彝、藏、羌、苗、回、土家等 14 少数民族,是全国最大的彝族聚居区、第二大藏族自治区和唯一的羌族聚居区。S 县是彝族自治县,地处四川盆地与云贵高原的过渡地带,位于四川省西南部的小凉山区,与佛教圣地峨眉山毗邻,是通往大凉山的门户。属亚热带湿润季风气候,春迟、夏短、秋雨、冬长,四季分明,垂直差异明显。境内幅员辽阔、山高坡陡、物产丰富。其历史可追溯至汉朝时期,行政区划和面积随着时代几经变化。成 (都) (明) 铁路横越县城,省道 306 线穿过县境。

截止 2017 年底,S 县幅员面积 2 395.5 平方千米,辖 6 13 129 7 社区居委会,总人口约 15 万。S 县是由彝、汉、回、满、藏、壮、苗、维吾尔、土家、布依等 11 民族组成的大家庭,彝 、汉两族是居民族,占总人口的 99%以上。其中彝族约占 30%左右,主要聚居在县境内西南高地,血缘关系、社会形态、生产和生活方式乃至风俗习惯等方面都与大凉山彝族基本相同。S 县是全省 88 扶贫重点县之一,彝区、山区、贫困地区多重叠加,贫困程度较深。2015 年底全县有贫困村 106 ,贫困人口 5 546 17 708 人,贫困发生率 14.4%

2. 凉山彝区 S 县的移风易俗概况

彝族同胞从奴隶社会到社会主义社会“一步跨千年”,跨度非常大,在民风民俗上遗留了部分问题,对于精准扶贫和基层治理的掣肘愈发明显。为坚决打赢脱贫攻坚战,推动全县经济社会全面发展,提升基层治理水平,S 县县委、县政府尝试整合精准扶贫与社会治理工程,决定在 2017—2019 年实施移风易俗三年攻坚计划。2016 2 月,S 县九届二次人代会作出 《关于大力推进移风易俗工作的决议》,制定了 S 县移风易俗三年攻坚计划》 《移风易俗实施方案》,并成立了移风易俗三年攻坚计划指挥部,开辟脱贫攻坚的“第二战场”,将移风易俗与精准扶贫定位为跨越式发展的“双驱动”。

S 县将整合精准扶贫与基层治理具体整合到移风易俗实践中,将移风易俗纳入全县发展五年计划,作为贫困村、贫困户退出的重要依据,通过移风易俗推进长效脱贫。具体内容主要包括完善村规民约、完善德古工作运行机制、拓展亲情工作法和完善政府工作管理体系等四个方面。其中成效最为显著的是基于民族文化传统有机整合精准扶贫和基层治理而创新发展出的“亲情工作法”、“德古工作法”两大方法。这主要是针对婚嫁高聘金、高礼金的治理,破除婚丧事宜大操大办的不良陋习,加大婚姻纠纷和家庭矛盾调处化解,倡导卫生文明、勤俭创业、遵法守约。

1 “德古”调解工作法

德古是奴隶社会时期彝族传统中对族内德高望重的人的一种尊称,继承了不成文的彝族“习惯法”,专门为群众调解纠纷。为了规范民间德古的调解行为,S 县几经探索实践,2007 年创新“大调解”工作方式方法,将彝族民间“德古” 纳入“大调解”工作体系,推行德古调解法,德古成为彝区矛盾纠纷重要的“调解员”。2013 S 县政府出台了 S 县彝族自治县德古调解工作暂行办法》 明确了德古的工作职责和范围,并规定了考核办法和退出机制,随后聘用了七十余名德古,调解范围覆盖了全县 19 乡镇、136 (社区)2015 年,S 县又成立了德古协会,经过德、能、勤、绩、廉等方面的考核,剩下 42 名德古。

为充分发挥民间“德古”协会作用,S 县丰富和创新“德古工作法”运行机制,完善协会县、乡、村三级治理体系;完善“德古”管理制度,加强“德古”教育培训,提高“德古”工作能力;健全激励奖励机制,构建德古晋升机制,鼓励引导“德古”在移风易俗中发挥作用;研讨移风易俗方式方法,形成移风易俗工作合力。经过几年的发展,德古调解深得彝区群众欢迎和认可。据了解,20152016 年间,S 县共出现纠纷 2 086 起,其中德古调解员调解解决的就占到了 883 件,占据非常高的比重。S 县司法局工作人员表示,“根据历年来的数据,德古工作法调解的矛盾纠纷大概占全县的比重在 38%左右。”

2 亲情工作法

所谓“亲情工作法”,就是以“情”为主的联系群众的工作方法,在群众红白喜事时,由乡、村两级党组织派人参加“赶人情”,以示祝贺或慰问。在这种融洽、和谐氛围中,乡村党员干部发挥慰问员、安全员、监督员、调解员、观察员、宣传员、计生员、倡导员和电教员的“九大员”作用,倡导文明新风,使各项群众工作在友好、轻松、互信的状态下顺利推进,促进民族团结、维护社会稳定。这主要是由于 S 县境内山高谷深,人们住得比较分散,而红白喜事人来得齐、也呆得住,这为宣讲政策、获取信息提供了很好的机会,能了解不少平常可能不太容易掌握的消息。

2016 年,S 县驻村帮扶干部也积极加入践行“亲情工作法”的队伍,主动参与群众红白喜事、“赶人情”,化身“九大员”协助乡村干部开展工作,累计开展基层夜话 108 场次,家访谈话 101 场次,亲情工作538 次,发放“慰问金”15.8 万元,收集问题 251 ,化解矛盾纠纷 413 起。据了解,自德古调解工作法和亲情工作法开展以来,干群关系得到了显著好转,党员干部和群众从路人变成了“亲人”,干群“一家亲”的良好局面逐步形成。节俭办事、实惠送礼、干净整洁在群众的思想上扎下了根,“攀比浪费”开始受到群众的自觉抵制,文明新风逐渐吹进彝区群众心中。

1    德古”调解工作法与亲情工作法概况

“德古+亲情”两大工作法中,德古是在纠纷产生后,调解纠纷、普法讲法,倡导文明守法新风。而亲情工作法则是在事前了解民意,解决问题、增进感情,做到化解矛盾纠纷,改变群众生活陋习,从双向下手改进干群关系,团结各族群众,共同建设我们的美好家园。

、凉山彝区 S 县精准扶贫与基层治理的整合策略分析

近年来,大小凉山彝区婚嫁聘、礼金呈偏高趋势,导致彝区群众因婚返贫、因婚致贫情况比较高发。S县将精准扶贫和基层治理整合落实到移风易俗实践中,不断完善“德古+亲情”工作法,创新“政府引导+德古会盟+村民自治”的治理模式,通过德古会盟倡议,约定结婚礼金花费限额,并严格执行,受到群众普遍欢迎。经过梳理和分析发现,S 县在移风易俗实践中,联动和整合精准扶贫与基层治理的策略主要有四种。

1. 群众基础与组织对接

S 县能够将精准扶贫与基层治理整合到移风易俗的实践中,并将婚嫁“双高”治理作为突破口,有着广泛的群众基础和现实意义。一方面,彝区因婚返贫、因婚致贫情况高发,群众为其所累希望改变但个人力量又不足以改变现状,政府以强大力量介入加以引导和改善,受到群众的欢迎和支持,有利于群众生活水平的提高,推动脱贫攻坚的发展。政府的介入是以组织化的形式实现的,一方面将原有的民间德古纳入到“大调解”体系中,一方面将原有的基层治理通过亲情工作法延伸到具体的家庭,两者联动,双向对接,推进了移风易俗的进程。

2. 法律框架下尊重民俗

S 县的移风易俗,从实际出发、从根本入手,在遵守相关法律的前提和基础上开展工作,由政法委同时尊重彝族同胞民俗习惯,逐步革除、改变、引导彝族同胞存在的一些腐朽思想和陋习,更好地引导彝区同胞移风易俗。德古工作法,就是在秉持法律至上的原则下,充分尊重民族习惯,融会贯通“法、情、理”,注重调解程序正义,实行阳光办事,引领彝族民间社会风气,对彝区社会管理创新工作发挥着极其重要的推动作用。亲情工作法用“情”联通基层党组织与普通老百姓的最后距离。

3. 需求对接与利益链接

S 县移风易俗解决陈规陋习致贫的困境,回应百姓脱贫、发展的需求与提升基层治理能力的需求,在移风易俗实践中整合精准扶贫与基层治理,链接百姓移风易俗与精准扶贫的政策优惠、项目建设,联动基层党员群众与精准扶贫的“好风气”构建,整合民间精英与延伸基层政权功能延伸有机结合,有力动员了群众参与的积极性,推动了移风易俗的进程,提升了基层治理水平,更好服务长效销脱贫发展。

4. 运作方式的有效对接

S 县移风易俗的过程中,既有非正式规则的正式运用,也有正式制度的非正式运行。“德古调解工作法”即是将民间纠纷非正式调解的精英人物纳入到“大调解”体系中,这样既能鼓励引导“德古”参与纠纷调解,充分发挥民间“德古”协会在移风易俗中发挥作用,又能加强“德古”教育培训,提高“德古”工作能力,引导“德古”依法调解。完善“德古”管理制度,建立健全“德古”调解激励奖励机制,设立“德古”依法调解工作基金,保障了德古工作的基本运行。亲情工作法实际上是当密切联系群众的正式制度的非正式运行。

亲情工作法就是党员干部把群众当亲人的“亲情式”服务,全方位零距离地接触群众,倾听收集他们的意见和建议,并集中力量解决他们的实际问题。该县某领导表示,“S 县发展相对滞后,也容易产生一些纠纷和矛盾。为此我们采取德古调解+亲情工作法结合统一的模式,积极引导群众接受新风气,既消灭矛盾萌芽又化解问题纠纷,取得了很好的实效。”

结语

我国民族地区大多“一步跨千年”,实现了社会制度的飞跃,但历史欠账非常多,社会发育程度低,经济基础很薄弱,拥有厚重的、绝无仅有的原始民族思想文化。通过对凉山彝区 S 县将精准扶贫与基层治理整合到移风易俗实践成效与策略的考察,启示我们,在民族地区要有意识地将精准扶贫与基层治理整合起来,二者联动,因地制宜的选择链接载体、采取适当策略,将精准扶贫纳入基层治理的过程中,使之成为基层治理现代化的载体和契机;提升基层治理能力和水平,助力民族地区的长效脱贫和发展,推动区域协调发展和全面小康社会的实现。但民族地区精准扶贫与基层治理有机整合的机制体制构建、因地制宜的策略执行还需要更进一步的研究。

作者简介:何玉梅 1989—),四川仪陇人,硕士研究生,从事社会政策与基层治理研究;代维 1988—),男,四川三台人,讲师,从事民族问题研究。

参考文献:

1 习近平. 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M. 北京:人民出版社,2017.

2 张丽君,等. 中国少数民族地区扶贫进展报告:2016M. 北京:中国经济出版社,2017.

3 万国威,等. 西部民族地区精准扶贫机制研究:来自甘肃的实证调查[J. 甘肃行政学院学报,20162.

4 鲁可荣,等. 精准扶贫与乡村再造:基于云南禄劝实践的反思[M. 北京:社会科学文献出版社,2017.

5 艾昆鹏. 边疆民族地区基层治理中的特殊因素及其应对[J. 云南行政学院学报,20116.

6 林聪. 多民族地区农村社区整体性治理研究[J. 学术论坛,20126.

7 廖林燕,谢凌云. 少数民族传统自治制度的整合研究——基于转型期农村基层治理的视角[J. 学术探索,20084.边疆经济与文化 2018 年第 3 The Border Economy And Culture No. 32018

 

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2018年05月11日 05:17
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