四川经济社会发展研究 理论研究

四川藏区城市发展:现状、原因及制度保障

贾玲

2018年11月05日 07:50

杨莉芸 徐晓宗
《四川民族学院学报》第2018年4月

四川藏区包括甘孜藏族自治州 、 阿坝藏族羌族自治州和凉 山州木里 藏族自治 县 。 在快 速 的 城镇 化进程中 , 四川藏区城镇 化发展严重滞后 , 远 远 落 后 于 全 国 和 四 川 平 均 水 平 。2015 年 全 国 城镇 化率已经达到 56.10%,四 川 省 城 镇 化 率 为 47.7%,甘 孜 州 28.06%,阿 坝 州 36.77%。破解四川藏区城市发展中的难题 , 推进 城 镇 化 和 城 市 的 整 体 转 型 , 提 高 城 镇 化 率 和 新 型 城 镇 化水 平 , 走 好 “精准扶贫” 之路 , 对于实现四 川藏区全面 建成小 康社会有着 十分重 要的 意 义 。

一、 四川藏区城市发展 现状

四川藏区城镇数量少 、 规模普遍偏小 。 城镇发展主 要 依托国道 、 省道 , 在川藏 公 路 和 省 道 公路 零星分布 , 或分布在高山 峡谷间的平坝地带上 。 四川藏区城 市 发展呈现以下特点 。

1  常住人口城镇化进程平稳

各州常住人口城镇化缓 速增长 。2015年末 , 阿坝州常住 人口总数 92.03 万 人 , 其 中 城 镇 人口32.85万 人。 城镇化率 35.69%,比上年提 高 1.1 个百分点 。2016年阿 坝 州 城 镇 化 率 达 到37.86%, 比上年提高 1.09 个 百 分 点 。2016 年 , 甘 孜 州 城 镇 常 住 人 口 为 345418 人 , 比 上 年末增 长 5.7%。 城镇化率为 29.26%, 比 上 年 提 高 1.2 个 百 分 点 。 州 内 各 县 城 镇 化 率 都 在 缓慢增 长 。

(二) 城镇化水平与四川 省有一定差距

四川藏区属欠发达 的民 族 地 区 , 由 于 受 各 方 面 因 素 的 影 响 ,2000 年 至 今 , 甘 孜 、 阿 坝 两 州城 镇化虽然有缓慢 增 长 , 但 水 平 一 直 远 远 低 于 全 国 、 全 省 平 均 水 平 。 从 体 现 城 镇 化 水 平 的 各 项指标 如城区面积 、

用水普及 率 、 燃 气 普 及 率、 人 均 公 园 绿 地 面 积 等 可 以 看 见 其 差 距 ,[1]即 使 选 取甘孜 州和阿坝州城镇化率 较高的马尔康和康定也可看出 城市发展指 标 的差距 (见 表 1)。

从上表可以看出 , 马尔康和康定虽然城 镇化率高于 全 省 平 均 值 , 其城区面积高于四川省绝大多数城区 , 但是建 成 区 面 积 极 其 少 , 这 说 明 城 市 空 间 扩 展 很 慢 。 马 尔 康 和 康 定 的 燃 气 普 及 率 、人均城市道路面积低于成都和广安 (四川省城 镇 化 率 最 低), 尤 其 是 衡 量 城 市 发 展 水 平 指 标 的 人均 公园绿地面积 、 建成区绿 化覆盖率 、 污 水 处 理 率 和 生 活 垃 圾 处 理 率 更 是 远 远 低 于 四 川 省 各 个城 市 。四川藏区城镇发展水平 低下 , 没有 良 好 的 城 市 人 居 环 境 , 普 遍 存 在 财 政 收 入 低 、 投 资 不 足 、公共设施短缺 、 公共 服 务 能 力 薄 弱 、 绿 地 少 、 环 卫 差 、 垃 圾 处 理 率 低 、 市 容 脏 等 问 题 。 除 了 甘孜 、 阿坝两州州府 所 在 地 康 定 市 和 马 尔 康 市 外 , 其 他 县 虽 然 一 直 在 加 强 城 镇 道 路 、 垃 圾 处 理 、供水等基础设施建 设 , 加 强 城 乡 综 合 环 境 整 治 , 但 建 设 水 平 一 直 较 低 , 污 水 处 理 率 与 生 活 垃 圾处 理率都很低 , 影响了城镇 居民生活环境和 城市转型 。

二、 四川藏区城市发展 滞后原因分析

结合四川藏区各方 因素 , 其城市发展落后 的具体原因 为 :

(一) 自然地理环境加大了城市建设难度

恶劣的自然环境制约了城镇建设 。 区域经济发展受 自 然环境影响 重 大 , 四川藏 区 地 处 青 藏 高原向四川盆地的过渡 带上 , 地理环境恶劣 , 海 拔 大 多 在 3500

米 以 上 , 气 候 条 件 复 杂 ,95% 以 上属 于高寒地区 , 地 质 灾 害 和 自 然 灾 害 频 发 。 如 甘 孜 州 1973 年 炉 霍 7.6 级 特 大 地 震 ,2014 年

“11.22” 康定 地 震 ,2016 年 “3.18” 泸 定 地 震 ,2016 年 “12.22” 理 塘 地 震 ; 阿 坝 州 汶 川2008年 “5.12” 特大 地震 ,2017 年 “8.8” 九 寨 沟 特 大 地 震 等 。 高 海 拔 、 恶 劣 的 自 然 环 境 和

自然 灾害对城 镇建设发展和产业都形成强大约 束 。

复杂的地质条件致使城镇选址困难 , 规模无法扩展 。 四川藏 区 以高原 、 高山 峡 谷 为 主 , 地 形地 貌复杂 , 自然条件特 殊 , 对 区 域 经 济 发 展 与 产 业 布 局 形 成 控 制 性 影 响 。 城 镇 由 于 空 间 距 离 过远, 功能互补的城镇 体 系 难 以 形 成 , 城 镇 聚 集 、 工 业 聚 集 的 空 间 极 其 有 限 。 复 杂 的 地 质 条 件 使可用于城镇建设的土地极为稀缺 , 可用 建 设 用 地 限 制 了 城 镇 发 展 , 现 有 形 成 的 城 镇 一 般 都 是 河谷 型城镇 , 易受到地质 灾害威胁 。

四川藏区基础设施落后 , 最为明显的是交通落后 , 没有发达的 公路体 系 和铁 路 体 系 , 制 约 了城镇 需要的资源要素聚合 。 这主要是四川藏 区 地 理 间 距 过 大 , 山 高 路 险 , 建 设 成 本 和 难 度 较 大 ,由此道路分布疏散 , 交通不便利 。

四川藏区是地貌屏障 、 生态屏障和民族屏障 , 属于 生态脆弱 区 。 在城 镇化建 设 过 程 中 , 四 川藏区大力发展旅游业 , 一方 面是独特文 化 和 自 然 生 态 的 吸 引 ,

另 一 方 面 又 是 开 发 商 和 旅 游 者 的破 坏 , 只 要是加速城市 发 展 , 都 有 可 能 造 成 难 以 恢 复 的 自 然 生 态 破 坏 。 城 市 发 展 与 经 济 发 展 和生 态脆弱区的保护极易形 成悖论 。

(二) 经济基础薄弱影响了城市建设投入

近年来 , 四川藏区经济有了较大发展 , 经济增长速 度 较快 , 但 经济基 础 薄 弱 , 总 量 不 高 , 排名 在省内靠后 , 远远落 后 于 其 他 地 区 。 从 表 2 来 看 ,2014 年 到 2016 年 , 四 川 省 经 济 总 量 达 到39533.55亿元 , 从各 市州 排名来 看 , 甘 孜 州 和 阿 坝 州 位 于 最 后 两 位 , 阿 坝 州 GDP 从

247.79亿元到 281.32亿元 , 甘 孜州 GDP 从 206.81 亿 元 到 232.8 亿 元 , 经 济 虽 然 持 续 发 展 , 人 均GDP 也同样持续增长 , 但是与全 省 相 比 , 差 距 较 大 。 经 济 发 展 水 平 低 是 四 川 藏 区 城 镇 化 滞 后 的根本原因 。

薄弱的经济基础源 于产业支 撑 力 弱 。 四 川 藏 区 的 经 济 发 展 比 较 缓 慢 , 其 主 要 经 济 靠 农 牧 业 、旅游业支撑 , 农牧经济 发 展 与 全 国 发 展 的 差 距 较 大 , 吸 纳 就 业 能 力 有 限 。 藏 区 农 牧 业 生 产 受 自然 影响较大 , 一般是 靠 天 吃 饭 , 生 产 难 以 成 规 模 , 且 农 业 生 产 没 有 农 业 保 险 去 保 障 , 农 牧 民 收入 没有保障 。 生产出来 的 农 产 品 主 要 是 为 其 他 产 业 提 供 产 品 原 材 料 , 而 不 是 就 地 深 加 工 , 这 是产 业的初级形式 , 利 润 薄 弱 。 四 川 藏 区 乡 镇 企 业 发 展 缓 慢 , 县 域 经 济 大 多 是 产 品 初 级 加 工 , 没有 发达的工业 , 缺乏 有 竞 争 力 的 企 业 , 也 难 以 引 进 大 企 业 进 入 藏 区 投 资 , 经 济 总 量 低 , 对 财 政贡献 小 。 四川藏区第三 产 业 正 在 形 成 , 除 了 部 分 旅 游 业 发 达 的 城 市 , 其 他 城 镇 缺 乏 支 柱 产 业 引导服 务业 , 带动地方 经 济 发 展 , 导 致 了 城 镇 化 水 平 低 。 第 二 和 第 三 产 业 结 构 不 合 理 , 难 以 吸 引农 村剩余劳动力进入城镇 , 很 多 当 地 劳 动 力 宁 愿 外 出 到 成 都 市 或 者 发 达 地 方 务 工 也 不 愿 就 地 流入 城镇。

薄弱的经济基础导 致 经 济 总 量 小 , 城 市 建 设 投 入 资 金 有 限 。 城 镇 基 础 设 施 是 城 镇 建 设 的 标准 , 快捷、 畅通的交通 和 区 域 交 通 枢 纽 是 促 进 城 镇 建 设 发 展 的 重 要 因 素 。 藏 区 城 镇 的 形 成 大 部分是因交通改善发展 而成 , 有些集镇因 交 通 落 后 而 消 失 , 中 国 很 多 乡 村 逐 渐 消 失 就 包 括 四 川 藏区。 目前四川藏区 综 合 交 通 条 件 较 差 , 主 要 以 公 路 为 主 ,

航 空 在 部 分 旅 游 景 点 开 始 建 成 使 用 ,如九寨沟的黄龙机场 , 但铁路还处于立项阶 段 。 基 础 设 施 特 别 是 道 路 的 限 制 , 使 区 域 人 力 资 本 、技术 、 物 资、 信息 、 物流 等 流 动 受 阻 , 不 利 于 城 镇 建 设 。 以 甘 孜 州 为 例 , 近 年 来 甘 孜 州 确 立 了“一 群两中心” 的州域城镇体系发展战略 , 并通 过 推 进 新 型 城 镇 化 建 设 , 基 本 形 成 东 部 城 镇 群 和南 部理塘 ———稻城县城 、 北部甘孜县城两个中心 , 提升和 完 善县城 , 辐射并 带动乡镇建 设 ,

呈 现“东 部引领全州 、 南部跨步追赶 、 北部稳步发 展” 态 势 , 城 镇 基 础 设 施 建 设 水 平 虽 有 所 提 高 但 受限 于经济发展水平 落 后 、 基 础 设 施 建 设 和 社 会 事 业 发 展 滞 后 、 机 制 体 制 不 完 善 等 诸 多 问 题 , 而导致其城镇化水平在全 省 乃 至 全 国 居 后 , 只 有 28.06%。 甘 孜 州 的 经 济 呈 现 出“增 幅 高 、 总 量小,投入大 、 产出低” 的发 展现 状 。 甘 孜 州 2014 年 全 年 生 产 总 值 在 全 国 30 个 自 治 州 中 排 位 为22位 , 而在四川省的 21 个 市 、 州中则处 于最后一位 。 全州 人 均国内生 产 总 值 仅 为 四 川 省 平 均 水

平 的 51.29%。2014 年, 甘 孜 州 实 现 财 政 收 入 27.55 亿 元,

远 低 于 四 川 省 地 州 平 均 水 平 的145.64亿元 。 藏区政策 明 确 规 定 ,

中 央 安 排 四 省 藏 区 的 基 础 设 施 、 生 态 建 设 与 环 保 、 社 会 事业 、 农牧林水气、 基层政 权 建 设 等 公 益 性 建 设 项 目 , 取 消 州 县 两 级 政 府 投 资 。 但 在 城 镇 基 础 设施 项目安 排 中 , 城 镇 污 水 、 垃 圾 处 理 、 供 水 等 基 础 设 施 建 设 项 目 中 央 投 资 比 例 仅 为 总 投 资 的65%以下 , 城镇供暖设施仅为 40%, 地 方 配 套 建 设 压 力 大 , 是 甘 孜 州 推 进 基 础 设 施 建 设 面 临 的重大挑战 。

薄弱的经济基础导 致 财 政 困 难 , 贫 困 面 大 。 四 川 藏 区 区 域 经 济 总 量 不 足 、 人 均 生 产 总 值 较低 、 财政积累能力弱 , 区域性 贫 困 突 出 。 四 川 藏 区 贫 困 发 生 率 38%, 比 四 川 省 高 21.6 个 百 分点 , 比西藏高3.6

个百 分点 。 藏 区 甘 孜 州 北 部 石 渠 县 等 高 寒 区 , 贫 困 发 生 率 高 达 40% 以 上 。[2]四川西北藏区是四川藏区 的 核 心 区 域 , 集 民 族 地 区 、 革 命 老 区 、 生 态 敏 感 区 于 一 体 , 是 全 国 14个连片贫困区 , 发展 贫 困 、 能 力 贫 困 、 生 态 贫 困 等 问 题 突 出 , 属 于 四 川 省 四 大 贫 困 区 中 贫 困 程度 最深、 面积最大的区 域 , 大 面 积 贫 困 与 农 村 人 口 长 期 贫 困 并 存 ,

这 是 地 理 区 位 劣 势 和 经 济 基础 薄弱造成的必然结果 。

(三) 失衡的人口 结构制 约了城镇化进程

四川藏区人口对城 镇发 展的制约体现为三个方面 。

第一, 城镇人口总体规模较小 , 同各州人口总量相 比 比例低 , 难以发 展 成为 大 中城 市 。 城 镇的 发展需要大量人 口 和 人 力 资 本 的 聚 集 , 形 成 产 业 所 需 劳 动 力 和 消 费 实 体 , 推 动 经 济 发 展 。 城镇 人口的聚合作用对城镇 发 展 影 响 巨 大 , 四 川 藏 区 人 口 城 镇 化 率 低 于 20%, 占 比 极 低 , 限 制 城镇发 展和转型 。

第二, 农业人口比重大 , 人口转移难度大 。 四川藏 区由于自 然 环境的 制约 , 人 口 稀 少 , 人 口密 度低 , 居住分散 。 经济形态仍 然 以 农 牧 业 为 主 , 农 业 人 口 占 总 人 口 的 比 重 过 大 。2015 年 阿 坝州年 末户籍总人口数 91.4万 人 , 户 籍 乡 村 人 口 65.7 万 人 , 户 籍 城 镇 人 口 26.3 万 人 , 农 业人口数量是非农业人 口 的 2.5 倍 , 占 总 人 口 的 70%, 甘 孜 州 年 末 户 籍 总 人 口 数 109.2 万 人 ,户 籍乡村人口92.0万人 , 户籍城镇人口18.2万人 , 农 业 人口数量是非农业 人 口的5 倍, 占总人口的 90%。 农业人口在 整体人口中占很大的比重 , 农村人口 向 城镇流 动 , 除 了 经 济 的 制 约 外 ,制度束缚也是一大 原 因 。 户 籍 制 度 阻 碍 农 牧 人 口 向 城 镇 流 动 , 增 加 了 人 口 转 移 的 难 度 , 农 业 人口向 城镇流动少 。 农 业 人 口 文 化 素 质 普 遍 偏 低 , 缺 乏 市 场 意 识 、 政 治 意 识 、 法 制 意 识 等 现 代 理念 , 部分受过较高教育 的 农 村 人 口 向 藏 区 外 流 动 增 加 , 不 愿 再 回 到 藏 区 。 高 素 质 人 才 的 外 流 使民 族地区人口素质低下 , 制约四川藏区城 镇 化发展 。

第三, 贫困人群数量较大 , 区域性贫困与经济贫困 突出 。 农 牧 民人均纯 收入少 且 横 向 差 距 扩大。 纵向看, 藏区农牧民人 均 纯 收 入 保 持 快 速 增 长 。2001 年, 四 川 藏 区、 西 藏、 四 川 省 、 全 国农 牧民人均纯收入分别为1013元 、1404元、1987元 、2366元;2012年 , 四川藏 区 、 西藏 、 四川省 、

全国农牧民人均 纯收入分 别 为 5077 元、5719 元 、7001 元、7917 元。 横 向 看 , 四 川 藏 区农 牧民人均纯 收 入 少 且 横 向 差 距 有 扩 大 趋 势 。2012 年 , 四 川 藏 区 农 牧 民 人 均 纯 收 入 比 西 藏 低642元 , 比四川省低 1924 元 , 比 全 国 低 2840 元 , 仅 为 全 国 的 64.1%。[3]四 川 藏 区 农 牧 民 收 入低, 贫困人群数量巨大 , 缺乏向城镇迁移 的 经济动力 , 制约城 市转型 。

(四) 突出的文化 差异阻 碍了城乡流动

四川藏区是全国第二大 藏区 , 是集中的民族居住区 。 四川藏 区 人口流动 首先要 考 虑 户 籍 制 度带 给他们身份的改 变 , 还 要 考 虑 民 族 差 异 和 宗 教 文 化 带 来 的 影 响 。 居 住 在 四 川 藏 区 的 人 , 大 部分是藏族 , 其生活方 式和思想观念与其 他 民 族 有 一 定 不 同 , 其 正 常 流 动 要 考 虑 这 些 因 素 是 否 影响 其生活 。 目前 , 四川藏区 与内地人口 流 动 以 内 地 人 (主 要 是 援 藏 人 员 和 旅 游 人 员 ) 去 藏 区 为主, 藏区去内地的较 少 , 主 要 以 求 学 和 寻 医 为主 , 如 华 西 医 院 由 于 去 求 医 的 藏 民 居 多 , 形 成 藏族一 条街 。 这间接反映 了四川藏区人口流动 的特点 。

由于历史和自然环境的 限制 , 四川藏区生产生活方 式相对封闭 , 社会 整体发 育 程 度 低 。 在 政治 、 经济、 信息 、 科技 全 球 化 的 背 景 下 , 四 川 藏 区 加 快 城 镇 化 建 设 对 农 牧 民 原 有 的 多 元 文 化 、生产生活方式 、 宗教习 俗习惯产生巨大 的 冲 击 。 农 牧 民 长 期 形 成 的 生 产 生 活 方 式 短 时 间 内 难 以改 变 。 他 们更习惯传 统 生 活 方 式 , 不 愿 意 改 变 原 有 生 活 方 式 , 不 愿 意 离 开 原 有 居 住 地 , 甚 至 不愿意 迁徙流动到城市 。 部分迁徙到城镇的农 牧 民 身 份 转 变 为 市 民 , 但 其 思 想 文 化 意 识 仍 未 转 变 ,其生产方式和生活质量没有提高 , 并未融入 现 代 城 镇 社 会 和 生 活 , 藏 区 一 直 处 于 农 牧 交 错 区 域 ,生产方式 、 社会形态和 文化等都较为特殊 , 农牧民 推动城镇化 的 主体动力不足 。

四川藏区人民文化水平 不高 , 思想观念比较落后 。 尤其是农村 人口文 化 素质 较 低 , 中 老 年 受教 育程度更低 , 小孩辍 学 率 比 较 高 。 该 区 域 受 教 育 年 限 低 于 全 省 平 均 水 平 。 低 水 平 的 文 化 使 劳动技 能缺乏 , 即使迁徙 到 城 镇 , 也 很 难 找 到 合 适 的 就 业 岗 位 , 很 难 融 入 城 镇 生 活 , 最 终 成 为城市的边缘人 。

(五) 农村内生发 展缺乏 动力

新型城镇化和乡村振兴 战略强调城乡一体 化发展 。 城市转型与 农村发 展 息息 相 关 , 农 村 是 城市 发展的原动力 。 费孝 通 认 为 , 通 过 振 兴 乡 镇 企 业 和 建设 小 城 镇 , 可 以 解 决 农 村 经 济 发 展 和 农村 剩余劳动力转移问题 , 最终实现 城 乡 一 体 的 城 镇 化 。[4]费 孝 通 主 张 发 展 农 村 工 业 , 将 条 件 具 备的 农村建成小城镇 , 走 以 小 城 镇 为 主 的 城 镇 化 道 路 。 这 样 既 可 以 解 决 城 市 病 , 又 可 保 存 田 园 风光, 在推动城市发展 同 时 人 与 自 然 和 谐 发 展 。 四 川 藏 区 农 村 基 础 设 施 不 完 善 , 交 通 落 后 , 特 殊的 地形使与外界联 系 较 少 。 农 村 主 要 以 农 牧 业 为 主 , 生 产 落 后 且 仅 为 原 材 料 的 简 单 生 产 , 没 有第 二和第三产业 , 周边难以 形成大中型城市 , 缺乏 大 中 型 城 市 的 辐 射 和 大 城 市 产 业 集 群 的 聚 集 ,没有城市 “产业” 下乡 , 农村发展动力 不 足 。 四 川 藏 区 农 村 的 封 闭 缺 乏 发 展 的 自 然 条 件 和 经 济基 础 。

此外, 缺乏科学规划 , 四川藏区城市发展思路不明也 导致城镇 化水 平低下 。 近 几 年的 城 镇 化发 展 , 四 川藏区忽略 了 自 身 特 点 , 照 搬 其 他 城 市 发 展 经 验 , 追 求 土 地 城 镇 化 , 在 土 地 资 源 有 限的 情况下依然盲目 造 楼 , 失 去 了 民 族 地 区 城 镇 特 色 , 发 展 适 得 其 反 。 四 川 藏 区 城 镇 体 系 结 构也限制了城镇空间作用发挥 。 四川藏区城 镇 体 系 结 构 以 县 城 与 建 制 镇 为 主

, 建 制 镇 虽 然 占 体 系 结构的绝大多数 , 但与全 国其他区域相比 , 数量偏少 , 如四川省 建 制镇 为 41.2% , 但 甘 孜 州 建 制镇比 重仅为 8.3%、 阿坝州为 14.3%。[5]且 建 制 镇 功 能 单 一 、 人 口 规 模 小 、 基 础 设 施 落 后 、

缺乏 支柱产业 , 吸纳农村人口 能力比较弱 。

三、 四川藏区城市转型 的制度保障

制度是影响城镇化的重 要因素 , 是推进城镇化自上 而 下的动力 。 制度变 迁可解 放 被 束 缚 的 生产 力 , 达 到生产资源 最 优 配 置 , 也 可 成 为 阻 碍 生 产 力 发 展 的 因 素 , 固 化 资 源 要 素 配 置 。 当 制 度变迁阻碍城乡要素自由流动时 , 城镇化 发 展 滞 后 , 当 制 度 变 迁 有 利 于 城 乡 要 素 自 由 流 动 和 人 口自 由转移时 , 城镇化 进 程 顺 利 。 在 制 度 变 迁 和 改 革 过 程 中 , 政 府 扮 演 主 导 角 色 和 作 用 。 在 城 镇化建设过程中 , 政府通 过制定城镇化发 展 战 略 对 城 镇 化 发 展 作 宏 观 规 划 , 并 通 过 相 关 制 度 改 变城 镇化发展环境 。 在经 济 发 达 地 区 , 政 府 和 市 场 对 城 镇 化 大 致 有 同 样 的 推 动 作 用 ,

而 在 经 济 欠发 达地区政府的作用大于 市场的作 用 。 经 济 欠 发 达 地 区 产 业 推 动 力 不 足 , 城 镇 发 展 主 要 靠 政 府宏观规划 、 政策扶持和 财 政 投 入 推 动 , 不 是 靠 市 场 资 源 要 素 的 自 主 流 动 配 置 。 这 种 城 镇 化 模 式是 典型的 “强政 府, 弱 市 场 ” 模 式 。 政 府 宏 观 规 划 、 政 策 扶 持 和 财 政 投 入 是 制 度 的 重 要 实 现 载体 , 是城镇化进程的主 要动力 , 影响城镇化 发展水平 。

四川藏区属于欠发 达地 区和 贫 困 地 区 , 其 城 市 转 型 更 离 不 开 制 度 保 障 。2013 年 首 次 启 动 实施 藏区六大民生工程计划 , 涵盖藏区新居 建 设 、 教 育 发 展 振 兴 、 医 疗 卫 生 提 升 、 社 会 保 障 促 进 、文化发展繁荣和扶贫解困行动等六大领 域 。 除 此 外 , 还 有 《四 川 省 民 族 地 区 优 惠 政 策 汇 集

》, 对于 农业、 财政、 金融、 计 划 、 投 资、 外 贸 、 对 口 支 援 、 对 外 开 放 等 都 做 出 了 完 整 的 规 定 。 这 些制 度为藏区发展提供了一 系列有利 条 件 。 当 前, 要 高 度 重 视 以 下 因 素 为 四 川 藏 区 城 市 转 型 创 造条 件 。

(一) 落实国家及 四川省 加快藏区发展 的各项决策部 署

国务院在第六次西藏工 作座谈会上 , 对进一步推进 西 藏经济社 会 发 展和长 治久 安 作 了 战 略 部署。 四川藏区已经进 入 全 面 建 成 小 康 社 会 决 定 性 阶 段 , 要 把 握 改 善 民 生 这 个 出 发 点 和 落 脚 点 ,推动西藏和四省藏 区 经 济 社 会 发 展 。 要 推 进 基 本 公 共 服 务 , 突 出 精 准 扶 贫 、 精 准 脱 贫 , 扎 实 解决导致贫困发生的关键问题 , 尽快改善 特 困 人 群 生 活 状 况 。 要 把 社 会 主 义 核 心 价 值 观 教 育 融 入各级各类学校课程 , 推广 国家通用语言 文 字 , 努 力 培 养 爱 党 爱 国 的 社 会 主 义 事 业 建 设 者 和 接 班人 。 要实施更加积极的 就 业 政 策 , 为 各 族 群 众 走 出 农 牧 区 到 城 镇 和 企 业 就 业 、 经 商 创 业 提 供 更多 帮助。 要坚持生态 保 护 第 一 , 采 取 综 合 举 措 , 加 大 对 青 藏 高 原 空 气 污 染 源 、 土 地 荒 漠 化 的 控制 和治理 , 加大草地 、 湿 地 、 天 然 林 保 护 力 度 。 今 后 一 个 时 期 , 要 在 西 藏 和 四 省 藏 区 继 续 实 施

特殊 的财政 、 税收 、 投资、 金融 等 政 策 。[6]四 川 省 委 、 省 政 府 提 出 了 藏 区 工 作 的 主 要 任 务 , 制 定了一系列切实有效的 扶持政策措施 , 为 四 川 藏 区 加 快 发 展 创 造 了 有 利 条 件 。 如 甘 孜 州 的 生 态 能源 、文化旅游等特色产业在四川省生产 力 布 局 中 优 势 突 出 , 加 快 基 础 设 施 建 设 是 推 动 地 方 发 展的 重要条件 , 未来在经济社 会发展上获得的扶持力度必 将逐步增 强 。

(二) 加大各地对 四川藏 区的对口支援 帮扶力度

四川藏区与藏区其他地 方相同 , 享受国家对口支援 帮 扶和优惠 发 展 政策 , 这形 成 各 州 自 上 而下 的城镇化动力机制 。 国家的 优 惠 发 展 政 策 为 当 地 经 济 社 会 发 展 提 供 了 较 好 的 政 策 支 持 和 环 境基 础 , 推 进县域城镇 化 发 展 。

如 对 城 市 建 设 用 地 优 先 审 批 、 对 公 共 服 务 设 施 供 给 投 入 加 大 、 实施 “9+ 3” 教育人才 培 养 政 策 等 。 各 地 对 四 川 藏 区 的 对 口 支 援 帮 扶 有 力 促 进 了 当 地 经 济 发 展 ,如成都市龙泉 驿区对甘孜 县的对口支援帮 扶 。 自 2012 年 以 来 , 龙 泉 驿 区 对 甘 孜 县 的 对 口 支 援 已累 计 投入财政资金超过 7000万元 , 争取社 会 资 金 4900 余 万 元 , 实 施 援 建 项 目 128 个。2008 年阿 坝州汶川县发生 “5·12” 地 震 后 , 成 都 市 和 阿 坝 州 合 作 共 建 了 “成 都 - 阿 坝 工 业 园 区 ”, 园区 建设由成都市和阿 坝 州 按 6:4 比 例 进 行 前 期 投 入 , 成 都 市 担 大 头 。 收 益 分 配 上 ,2

009 年 至2018年 , 成都市和阿坝州按 3.5:6.5 的比例 分享 ,2019年起按 4:6 的 比 例 分 享 , 阿 坝 州 分大 头 。 截 至2016年底 , 园区累计固定资产 投资 281亿 元 , 工 业 总 产 值 近 168 亿 元 , 阿 坝 州 分 享100亿 元 , 约占该州2016年工业产值的四分之一 。 工业园从2009年建设至今 , 对 州内经济支撑越来越重要 。 外部资金 的投入和发展为 四 川 藏 区 经 济 发展 注 入 了 活 力 , 给 予 城 镇 化 需 要 的 外 部拉 力 , 为 城市转型奠定 了基础 。

(三) 加快推进四 川藏区 城乡提升战略

四川藏区要通过全 域 旅 游 统 筹 城 乡 发 展 , 以 人 的 城 镇 化 为 核 心 , 按 照 “山 水 生 态 、 宜 居 宜业” 的发展目标, 彰显康巴 文 化 特 质 , 围 绕 “做强 县 城 、 做 优 乡 镇 、 做 美 村 寨 ”,努 力 实 现 “七个 提升” 的发展战 略 , 实 现 户 籍 制 度 、 农 村 产 权 、 城 乡 社 会 保 障 、 用 地 制 度 、 农 村 金 融 五 个 重要 领域改革取得突 破 , 基 本 实 现 设 施 完 善 、 功 能 齐 全 、 产 业发 展 、 居 民 收 入 同 步 增 长 、 社 会 事业同 步繁荣 、 社会保障更加 健全的城乡发展新格局 。

坚持把县城 (中心镇) 作为统筹城乡发展 、 实施城 乡提升战 略 的关键 点和重 要 纽 带 , 按 照 全域旅 游的要求 , 借 助 政 府 和 市 场 两 类 投 资 ,

利 用 县 内 县 外 两 种 资 源 , 把 县 城 建 设 成 定 位 精 准 、规模适度 , 布局合 理 、 功 能 完 善 , 风 貌 独 特 、 文 化 彰 显 , 产 业 带 动 、 要 素 聚 集 ,

管 理 精 细 、 文明 现代, 辐射带动力强的 政治之城 、 文化之城 、 商 贸之城 、 生态之城 。

把乡镇作为服务广大农 牧区的主枢纽 , 不断优化乡 镇 体系 、 优 化设施 建 设和 服 务 功 能 , 引 导乡 镇走经济产业化 、 服务标准化 、 建设精品 化和 生 活 现 代 化 的 发 展 道 路 , 充 分 发 挥 省 级 示 范 镇 、州级示范镇的辐射 带 动 作 用 , 全 力 打 造 百 镇 示 范 镇 建 设 , 提 升 乡 镇 配 套 能 力 。 以 打 造 藏 区 特 色风 情乡镇为目标 , 建 设 一 批 交 通 枢 纽 型 、 商 贸 物 流 型 、 文 化 旅 游 型 、 移 民 搬 迁 型 、 农 产 品 加 工型、 牧民定居型乡镇 。 结 合 目 前 体 系 , 建 设 特 色 鲜 明 的 集 镇 , 完 善 集 镇 基 础 设 施 建 设 和 公 共 产品, 实现 “七个提升”: 提升规划水平 、 提升 配 套 能 力 、 提 升 承 载 能 力 、 提 升 吸 附 能 力 、 提 升 风貌特 色 、 提升城乡管理 、 提升文明素养 。 这样才有 助于提升集 镇经济发展 水平 。

作者简介:杨莉芸,中共成都市委党校统一战线理论教研部,副教授,法学博士。(四川成都,邮编:610110)

徐晓宗,四川文理学院教授。(四川达州,邮编:635000)

参考文献

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2018年11月05日 03:52
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四川北部地区老年人群的养老方式需求及其影响因素