四川经济社会发展研究 理论研究

突破区域局限 推动干支结合

贾玲

2019年06月21日 03:03

盛毅
《先锋》2019年第4期

四川省委十一届三次全会创造性提出构建“一干多支、五区协同”区域发展新格局。省委在四川区域发展历史上首次将成都定位为“主干”,支持成都加快建设成为综合实力强、产业和人才聚集度高、创新竞争力优势明显,全面体现新发展理念的国家中心城市。成都市自加压力,突破区域局限,着力推进“干支结合”,在做强自身的同时,主动打破行政区划界线,通过创新与各市(州)合作的方式和手段,更大力度实现成都与各经济区共享资源、共搭平台、互借优势、互相促进,将中心城市发展优势转化为全省发展强势,将日益密切的经济联系转化为区域整体竞争实力,其实践不仅将丰富区域协同发展的理论,而且会形成一些值得借鉴的经验。

 

推进“干支结合”符合区域发展新趋势

近年来,随着经济持续快速发展和城镇化进程加速,推进协同发展、联动发展、一体化、同城化等发展,已经成为区域发展的主线,成为构建中国经济发展“新版图”、引领区域协同发展的的最大动力。而扮演区域经济版图重构的主角,正是迅速兴起和日益壮大的城市群和经济区。其中,城市群发挥的作用更加明显。

最近几年,国家为顺应城市群发展,先后批复了长三角、京津冀、珠三角、成渝、长江中游、中原、哈长、关中平原等9个城市群发展规划,并且还在加快推动天山北坡、滇中等边疆城市群规划编制。

为引导城市群的发展,2018年11月发布的《中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出,要建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式,推动区域板块之间融合互动发展。同时明确了未来七大城市群及其核心城市的战略布局。其中对成都、重庆的要求是引领成渝城市群发展,对中心城市在促进区域协调发展方面,提出了明确的要求。接下来,2019年2月国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,进一步强调城市群是新型城镇化主体形态,是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。而作为都市圈核心的中心城市,必须履行辐射带动周边城市同城发展、一体化发展的重任。

2019年4月国家发改委关于《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知,则对深入推进城市群发展作出了新的部署,包括有序实施城市群发展规划,分层次有重点地推进不同城市群发展,提高一体化建设水平,建立健全城市群协调协商机制。其中,坚持以中心城市引领城市群发展,增强中心城市辐射带动力,形成高质量发展的重要助推力,将是破解区域行政分割的最关键举措和重要突破口。

这些要求,更进一步明确了中心城市在当前区域发展中,如何根据城市群发展的需要,担当起引领区域发展的新使命。

从单个城市发展向都市圈和城市群发展,再朝着经济区演变,是区域经济发展的必然结果。在这一过程中,强化超大城市与所在区域城市发展的关系,必须找到彼此需要的结合点,发展目标的共振点,一体推进的切入点,保障协同的关键点,通过发挥互补、互促优势,形成共建、共享局面。国内外为促进中心城市发展与所在区域城市发展的结合,有以下实践经验值得借鉴。

一是以共建交通实现不同层次的结合。为将周边相邻城市纳入到中心城市的强辐射范围,积极构建半小时或者一小时交通圈,通过建立快速交通和便捷通体系,扩大人员、商品、信息流,推动相关城市的功能重新分工和优化整合,形成密切联系的大都市圈。世界上知名的特大城市和国内的上海、北京、深圳、广州等,目前都形成了半径几十公里甚至上百公里的快速交通圈,在这个范围内的城市功能,程度不同地被纳入到总体分工协作体系中,协同程度很高。对于距离更远的城市,仍然通过建设现代化的交通体系,保障中心城市功能向外延伸。

二是以部分功能对接实现不同需求的结合。一般对于距离超过上百公里的城市,不可能再共享中心城市功能,因此与这些城市的结合,主要体现在互补性强的功能结合上,更多是以专题合作为抓手,实现部分领域的跨区域整合。如在产业方面,建立龙头在中心城市,配套在周边;研发在中心城市,制造在周边;交通物流枢纽在中心城市,集货在周边的格局。在服务业方面,金融核心企业在中心城市,融资服务在周边;高端专业服务机构在中心城市,业务部门广泛分布在周边;大型创新机构在中心城市,分支机构布局在周边等。

三是以搭建共享平台促进与各城市的结合。辐射带动更大区域的发展,既有部分功能的结合,也有要素和项目的结合,虽然结合的紧密度相对周边城市、城市群要弱一些,但结合的切入点可能更广泛一些,需要的采取举措更多一些。为促进与这些城市的结合,中心城市主要针对区域中存在的共同性需求,采取搭建共享平台、发挥中央商务区作用等,推动与所在区域城市的合作。如上海建设虹桥商务区,构建“大交通”“大会展”“大商务”的核心功能,构建5个科技资源共享平台,重点服务长三角地区。引导产业向外转移,向外提供各种专业服务等,是推进结合的重点。

 

推进“干支结合”内含多个层面的合作

为贯彻落实四川省委、省政府的战略部署,成都市主动担当和作为,不仅对当前如何发挥“主干”的作用有了更深入的认识,对“干支结合”推动全省发展的重要意义有全新的理解,而且在分析四川省情和发展任务的基础上,瞄准区域发展急需解决的问题,全面推进与各个市(州)的合作,引导和组织企业到市(州)发展。目前已与16个市(州)在产业合作等方面形成深度合作关系。在推动“干支结合”中,实际上包含了合作紧密程度不同、合作目标和方针不同、合作内容和范围不同、合作的路径和手段不同等多个层面的结合。分析成都市与各市(州)签定的合作协议,可以归纳为三个层面的合作:

一是逐步在都市圈范围内实现八个领域的一体化。成都与德阳、资阳、眉山同城发展,条件已经成熟,目前也签定了合作协议和行动方案,合作内容包括区域规划、基础设施、产业布局、生态环保、公共服务、户籍管理、人才流动、政策协同等,目标是共同建设具有较强国际竞争力和区域带动力的现代化大都市区,这实质上是城市各种功能的全方位对接,是周边城市与成都市的同城发展。当然,由于同城化是一个逐渐深化的过程,因此近期的合作重点,会从具有重大影响的交通通信、产业园区、文化教育、生态环境等项目切入。

如根据构建半小时交通圈的需要,加快推进成都至德阳、眉山、资阳城际轨道交通规划及建设工作,加快天府大道北段、眉山段、成资大道等的建设,加快推进成德、成眉、成资动车公交化运营。根据构建制造业生态圈的需要,推动建立“研发在成都、制造在德眉资”的产业协作模式,鼓励在蓉科研机构及龙头企业配套项目向德眉资转移发展,引导德眉资有条件的企业总部迁入成都。根据人员流动的实际需要,构建公交“一卡通”、医保社保金融“一卡通”,促进优质教育、卫生资源共享,统筹优化学校布局,谋划区域教育信息化发展,支持德阳、眉山、资阳建设优质医疗卫生资源功能配套区,推进就业社保协同发展。根据环境联防联控联治需要,规划并加快实施岷江、沱江及重要支流流域水生态综合治理工程,共同建立区域大气污染联防联控机制,共同打造绿化生态走廊等。

二是逐步在城市群范围实现部分功能的一体化。除德阳、资阳、眉山外,位于成都城市群的其他城市,属于成都市的半紧密层,目前还不可能与成都市全面对接和优化整合,合作内容要窄一些,重点在错位互补发展上做文章,合作的重点集中在彼此迫切需要发展的重要交通、重点产业、科教领域、市场建设等领域,如推进成都经济区环线建设,成绵、成乐等高快速路扩容改造工程前期工作,城际间高快速路对接等。其中,共建重要基础设施、共建特色产业链条、共享部分公共服务、共商流域治理等,成为合作的主要内容。

如成都与绵阳的合作,突出交通、科技创新和军民融合,落脚在加快推动“成绵”市际交通运输的衔接协作,创建综合性国家科学中心、综合性国家产业创新中心,打造共通共用、共建共享的军民融合平台,编制产业协同发展规划,推动院校资源、数字化教学资源共建共享,扩大医疗保险、社会保险、养老保险异地办理,推进电子口岸及国际贸易“单一窗口”建设等。

成都与乐山的合作协议,重点放在铁路、开放平台和市县合作领域,落脚在推动城际铁路公交化、产业分工协作、生态环保、公共服务、市县合作、成都跨境贸易电商公共服务平台向乐山开放等十多个领域。

成都市与遂宁的合作,重点放在农村、农产品市场和新材料等领域,6个政府(部门)间合作协议、9个产业投资协议、6个公司(协会)合作协议,涉及农业农村、农产品交易平台、农业品牌、新材料产业和园区建设等。

成都与雅安的合作,重点放在旅游、农业和交通建设,11个政府间合作协议、11个企业间合作协议,涉及旅游、农业、工业、经贸、物流和平台共建共享等。三是在部分重点项目上实现联动发展。成都城市群以外的市(州),是成都提升发展、实现城市三步走的重要基础和经济腹地,尽管成都市“五中心一枢纽”的建设,66个产业功能区的优化,能够为各经济区、城市群、大中小城市和农村的发展,提供广泛的合作空间。但落实到每个地方,更多地表现为特定重大交通通道、特色产业链、特殊科教医卫等合作。

如成都市与宜宾市签署的合作协议,突出南向开放通道、物流、产业转型项目,确定了28个与交通、工业转型、文化旅游、金融、教育相关的项目和事项。成都与泸州的合作协议,突出共同建设向东向南大通道、高效便捷的物流体系建设,涉及隆黄铁路隆叙段扩能改造工程和蓉泸遵高铁项目、多式联运大通道打造和港口物流关键节点建设、推动部分产业荐向中高端发展、推动教育、医疗等优质公共服务进入泸州等。

成都与内江的合作协议,突出交通通道建设、产业发展、创新创造、医疗教育卫生等领域合作项目。

成都与广安的合作协议,突出生物医药、交通、旅游,将建设“成都·广安生物医药协作研发基地”,支持广安企业在蓉设立总部或研发中心等。

成都与南充的合作协议,突出保税物流中心、电子信息、丝纺服装、现代物流等方面的项目,并且强调利用成都铁路、成都空港保税物流中心的功能和政策优势。

成都与三州的合作协议,突出战略资源开发、特色农产品销售和深加工、旅游产品和旅游线路整合、扶贫、教育、医疗等项目。推进“干支结合”是促进区域提升发展的探索

“干支结合”注重发挥“干”的引导和组织功能,能够根据“支”的需要选择结合方式和路径,形成促进区域协调的多种选择和促进机制,因此它不是一般意义上的区域合作,而是在新发展理念指导下的区域协同发展模式,是顺应区域演变规律的观念、路径和手段的创新。

第一,“干支结合”能够贯彻落实中央和省委要求,促进区域协调。十八大以来,中央将协调发展作为五大发展理念之一,围绕解决区域发展不平衡的问题,先后出台多个与促进区域协调发展相关的意见。四川省委十一届三次全会,明确提出构建“一干多支,五区协同”的新格局。推进“干支结合”,强化我省各地区的协同发展,正是贯彻落实中央和省委要求的具体行动。

第二,“干支结合”顺应了现阶段区域发展的规律,找到新的切入点。现阶段,尽管中心城市的集聚趋势还在继续 ,但我们同时要看到集聚的内涵在发生变化,正在开始由集聚一切要素,向重点集聚中高端要素转变。为腾出发展空间,中心城市也在将不适合的企业和项目向外转移。成都近几年与周边城市共建园区、不断推出需要转移的项目清单,说明扩散效应已经形成。实际上,日益壮大的专业服务、研发能力、人才队伍进入市(州),包括资金开始从单纯的流入转向部分流出,都是中心城市扩散的表现。

第三,“干支结合”是区域发展理念的创新,有利于打破行政分割。在区域经济联系日益加强的情况下,区域发展的理念、体制机制并没有同步作出调整,传统的行政分割,明显阻碍着要素的跨区域流动和优化整合。过去许多地区对加强合作的积极性不高,其原因是没有找到能够兼顾各方利益的结合点。推进“干支结合”,必须在深入认识和科学把握城镇化发展规律的基础上,在承认地方利益无处不在的前提下,找到彼此的共振点,打破既有的路径依赖,最大限度克服狭隘的地方保护主义,引导各地更加主动地参与到区域合作中来,着眼区域协同发展大局和各地长远发展目标,在更大区域范围内统筹城市功能配置,深入挖掘区域发展潜力。

第四,明确了区域合作的层次和推进路径,是思路和方法的创新。一方面,受集聚和扩散的双重影响,成都市自身的功能调整力度大,传统空间功能升级任务重,面临的问题和矛盾较多。另一方面,9000万人口的腹地,生产力呈现多层次,对区域合作的需求差别很大。“干支结合”充分考虑了这些实际情况,确定了紧密层的结合内容,半紧密层的结合内容,一般区域的结合内容。在对接的程度和范围上,分别按全方位对接,部分功能对接,重点项目进行。在合作的相互关系上,有双方功能互借的结合,有利用一方功能的结合,有单纯项目输出和支持性的结合,形成多元化推进的格局。

(作者四川省社会科学院研究员)



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2019年06月21日 11:03
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