四川经济社会发展研究 理论研究

创新发展集体经济 补齐乡村治理物质短板

贾玲

2019年12月26日 09:01

郭晓鸣
《四川日报》2019.12.26

省委十一届六次全会指出,要深入推进现代乡村治理制度改革。完善村党组织领导村级治理体制机制,建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。健全村党组织全面领导村级各类组织的机制,全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任、村级集体经济组织负责人。稳步推进村级建制调整改革,优化村布局,培育一批中心村、重点村和特色村。坚持和完善农村基本经营制度,积极探索新型农村集体经济组织形式和运行机制,发展农村集体经济。实施村党组织带头人队伍优化提升行动,研究完善鼓励乡镇机关和事业单位干部任村党组织第一书记的政策措施,深入实施优秀农民工回引培养工程。

——摘自《中国共产党四川省第十一届委员会第六次全体会议公报》


省委十一届六次全会强调,基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分和重要基础。四川是全国人口大省和农业大省,城乡基层治理任务十分繁重,当前要积极探索新型农村集体经济组织形式和运行机制,大力发展农村集体经济,强化乡村发展的基础性支撑。在新的历史背景下,对我省而言,发展新型农村集体经济既是实施乡村振兴的重要抓手,也是全面优化乡村治理的重要路径。但是,现阶段我省农村集体经济发展普遍面临着发展动力不足、发展能力欠缺和支持政策缺失的困境,存在大量集体经济“空壳村”和薄弱村,总体上发展较为迟缓。因此,必须进一步深化改革,大胆探索,强化支持,使我省基础薄弱的农村集体经济能够尽快取得突破性发展,有效发挥在乡村振兴和乡村治理中的重要作用。


农村集体经济改革与发展是支撑乡村振兴和优化乡村治理的关键性制度突破口

必须从根本上破除制约集体经济发展的体制机制,赋予农村集体经济组织完整的市场主体地位,实现新型农村集体经济的创新性发展

必须探索农村集体经济有效实现形式和完善集体资产治理体系,更好地保护农民的财产权益,让他们能够充分享受改革发展的成果

必须提高农村各类资源要素的配置和利用效率,促进农民收入水平持续增长和农村公共产品供给质量不断提高


农村集体经济组织制度是我国农村经济的根本制度和农村治理基本框架的重要组成部分。农村集体经济组织的产权制度是新中国成立后,通过土地改革、农业合作化、人民公社化,再经过家庭承包制之后逐步形成的。在这一过程中,农村集体经济首先完成了生产资料从个人私有变为集体所有、经营方式由农户互助经营变为集体统一经营的两个重大变化。从农民个体土地所有制到农村集体土地所有制的历史变迁,使得农村集体经济不仅成为我国农村发展中长期坚持的基本经济制度,而且从根本上决定着农村和农业的发展方式。在实践中,农村集体经济虽然具有资源动员能力强和有利于推进农户互助合作等制度优势,但其高度统一经营、管理过于集中、分配平均主义、生产激励缺失等方面的严重弊端,构成了人民公社时期农民生产积极性极其低落、土地生产率大幅下滑、农业危机频繁出现的诱因。因此,针对农村集体经济制度进行革命性变革便成为一项不可回避的历史任务。

正是基于上述严峻挑战,在农村改革浪潮的猛烈冲击下,高度集中的传统农村集体经济必然地被统分结合、双层经营家庭承包制所取代。其核心是在保留集体经济的统一经营职能的同时,将集体土地承包给农户经营,以集体统一经营为主导,以家庭分散经营为基础,二者有机结合、共同发展。然而,随着社会经济发展的不断深化,两方面的尖锐矛盾日益突出:一是实践中家庭经营不断强化,集体经营日渐衰弱,从而造成两个经营层次发展失衡,农村集体经济表现出全面衰落的发展趋势;二是由于农村集体组织长期产权主体缺位,由此带来体制不顺、机制不活、管理不善的普遍问题,集体资产流失严重,农民利益受到侵害,加强农村集体资产监管利用受到广泛关注和高度重视。在此背景下,加大力度推进农村集体经济的改革与发展,历史性地再度成为农村改革发展中一个具有方向性的重大课题,是支撑乡村振兴和优化乡村治理的关键性制度突破口。
  首先,推进农村集体经济改革与发展,是巩固和完善中国特色社会主义制度的内在要求。农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素,通过合作与联合,实现共同发展的一种经济形态,是社会主义公有制经济的重要形式。农村集体经济实行土地等生产资料成员集体所有,家庭经营与集体统一经营相结合,本质是农民的合作与联合,是社会主义公有制经济在农村的重要体现。一方面,要坚持走中国特色社会主义道路,巩固以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,逐步实现共同富裕的目标,在农村就必须坚持集体所有制,不断发展壮大农村集体经济。另一方面,要适应健全社会主义市场经济体制新要求,使农村集体经济更好地适应市场,充分发挥优化资源配置的功能作用,有效激发制度活力,就必须从根本上破除制约集体经济发展的体制机制,创新农村集体经济的组织形式和运行机制,赋予农村集体经济组织完整的市场主体地位,实现新型农村集体经济的创新性发展。
  其次,推进农村集体经济改革与发展,是全面深化农村改革的紧迫任务。我国正处在新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的重要历史阶段,经济转型不断加快过程中必然面临众多新情况、新问题和新挑战。一方面,农村社会结构正在发生前所未有的深刻变化,农村人口流动性持续加快与集体成员财产权不清晰的矛盾日益突出;另一方面,城乡之间开放度不断提升,城乡要素平等交换的利益诉求与农村各类资源要素流动不畅的矛盾日益突出。更重要的是,在新的历史条件下,广大农民财产意识不断增强,保障农民财产权利与集体资产被侵蚀的矛盾同样日益突出。据统计资料显示,目前我国农村集体资产总量规模庞大,全国农村集体经济组织账面资产村均达到555万元,远低于全国平均水平的四川村均集体资产规模也超过70万元。如果数量庞大的集体资产不尽快明晰产权和强化监管,就难以避免大规模流失、甚至被侵占的结果。如果不能有效激活,就会继续加剧资产闲置矛盾,就不能发挥增加农民财产性收入的积极作用。因此,面对大力实施乡村振兴战略和全面加强乡村基层治理的新的历史任务,必须推进农村集体产权制度改革,探索农村集体经济有效实现形式和完善集体资产治理体系,更好地保护农民的财产权益,让他们能够充分享受改革发展的成果。
  再次,推进农村集体经济改革与发展,是全面建成小康社会的重要保障。当前,我国已经进入全面建成小康社会的关键期,与“总体小康”相比,全面小康社会具有覆盖范围的普遍性、发展层次的向上性及时间维度的持续性等重要特征。从当前现实来看,我国农村全面建成小康社会已经取得重大进展,但总体上仍然存在短版。一方面,城乡居民收入差距仍然较大,农民财产性收入比重严重偏低。另一方面,农村公共产品供给不足矛盾尖锐,农民享有的教育、卫生、社会保障等权益与城市居民相比依然存在较大反差。因此,除了继续加大“三农”投资力度,真正实现农业农村优先发展之外,必须以更大力度推进农村集体产权制度改革,有效盘活农村集体资产,提高农村各类资源要素的配置和利用效率,较大幅度增加农民财产性收入,合理提高农村集体经济组织的公共产品供给能力,促进农民收入水平持续增长和农村公共产品供给质量不断提高。
  从根本上看,基于振兴乡村和优化治理目标需求而推进农村集体经济产权制度改革,其本质是在坚持农民集体所有前提下按照股份合作制的原则,将集体资产折股量化到人,由农民共同共有转变为农民按份共有的产权制度改革,其目的是真正“还权于民”和“赋能于民”,构建“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体经济组织产权制度。作为当前中国农村经济体制改革的重要内容,这一改革将有效保障农民的财产权利,激发农业农村发展的内在活力。
  进一步考察,在当前全面实施乡村振兴战略和强化乡村治理的过程中,新型农村集体经济的创新性发展具有不可替代的重要作用。其一,集体经济发展能促进乡村丰富多样的资源有效盘活,促进农业产业提档升级和乡村旅游等新产业新业态快速发展,从而带来乡村“产业兴旺”。其二,集体经济发展能够改变伴随着农村“空心化”、人口“老龄化”出现的乡村组织涣散问题。一方面可以提升村“两委”和基层干部在村民中的认可度,增强其组织和供给公共产品的基本能力;另一方面能使农民享受因村集体实力增强带来的公共服务设施改善、困难弱势群体救助增多等福利,促进他们对集体事务的关心和参与,增强集体向心力和凝聚力,从而实现乡村“治理有效”。其三,集体经济发展不仅能够直接和间接促进农民收入增长,带来具有普惠性质的利益分享,而且还可以与脱贫攻坚协同推进,为贫困人口脱贫摘帽后的可持续生计提供有力保障,进而促进农民“生活富裕”。


借力乡村振兴和乡村治理 实现新型农村集体经济的突破性发展
  农村集体资产长期存在归属不清、权责不明、保护不力等问题,迫切需要从根本上理顺集体产权关系
  推进改革应当把基本选择权交给农民,由农民选择而不是代替农民选择,整个改革过程都要充分体现农民参与和农民受益
  破解集体经济发展的人才困境应与乡村人才培养聚集有机结合起来,形成乡村能人与集体经济发展的合作互动机制


  四川作为我国中西部地区最具代表性的农业大省,农业生产条件优越,不仅是全国重要农产品供给基地和长江黄河上游重要生态屏障,而且是农旅深度融合发展的排头兵,以及农业农村改革的领跑者。但是,四川农业“大而不强”的特征仍然显著,乡村发展相对滞后的问题较为突出,亟须重点突破土地经营规模小、农业产业链条过短、乡村要素严重流失、集体行动能力不强、乡村治理能力衰退等主要短板制约,加快实现四川农业农村的跨越发展。
  正因如此,我省实施乡村振兴战略和强化乡村治理能力建设,必须重新审视农村集体经济发展的重大现实价值,通过深化农村集体经济产权制度改革,充分发掘集体经济在组织、动员和带动方面的巨大潜力。当前,基于推进乡村振兴和乡村治理现实需求来实现新型农村集体经济的突破性发展,主要应当从下述五方面重点发力:
  一是全面深化农村集体经济产权改革。由于农村集体资产长期存在归属不清、权责不明、保护不力等问题,因此迫切需要从根本上理顺集体产权关系,深化农村集体产权制度改革,强化内生发展动力,创新发展农村集体经济。农村集体产权制度改革是一项系统性工程,在重点通过清产核资、成员界定、股份量化及成立集体股份经济合作社等关键步骤实现集体经济的组织再造,依托制度创新解决集体经济发展主体虚置和产权不清问题的同时,还必须前瞻性地进行集体股权转让、抵押融资、赠予、继承、有偿退出等权能实现方面的政策设计,建立健全农村集体资产的权利职能体系,有效强化其在产业发展和乡村治理中的带动及服务能力。
  二是有效保障农村集体经济发展中的农民主体地位。农民是农村集体经济改革与发展的基本利益主体,推进改革过程中应当把基本选择权交给农民,由农民选择而不是代替农民选择,整个改革过程都要充分体现农民参与和农民受益。在推动新型农村集体经济发展中,既要立足自身比较优势和特色产业基础,引导农民通过投资众筹、投工投劳等方式参与到对特色优势农业的改造升级过程之中,使之成为特色产业发展的利益主体。又要在制度建设上鼓励农民自主参与集体事务决策监督的全部环节,畅通利益诉求表达渠道,完善民主参与机制,让农民真正能够成为乡村社会治理的基本主体。同时,集体经济的发展还必须高度重视发展成果和收益的公平共享,要以来自集体经济收入的持续增加和提供公共服务的质量不断提升的方式,切实强化对农民利益的有效保护。
  三是探索创新集体经济发展壮大的多元路径。改革的最终目的是为了发展,要通过农村集体产权制度改革,建立健全集体经济组织,创新集体经济运行机制,积极探索集体经济发展壮大的多元化路径。重点是进一步完善新型集体经济组织的治理体系建设,创新集体资产经营管理新模式,进而促进集体经济发展壮大,充分发挥集体经济组织在乡村发展和乡村治理中的重要功能作用。一方面,要高度重视优化集体经济组织的内部治理结构,吸纳农民代表进入集体资产管理层,以强化农民参与度为基础构建集体经济组织的良性运行机制;另一方面,要鼓励集体经济组织与新型经营主体形成共营合作关系。支持集体经济组织把自有资产或财政支持资金入股到家庭农场、合作社、龙头企业,实现集体经济的稳步发展。此外,要支持集体经济组织多元化发展服务创收。重点是支持集体经济组织为农户和新型经营主体提供农机作业、加工仓储、产品营销等覆盖全产业链的农业生产性服务,支持集体经济组织以购买服务方式承接政府的疫病防治、环境保洁、森林保护、河道巡查等公益性服务,有效拓展集体经济组织经营性收益的来源渠道。
  四是着力解决农村集体经济发展的人才制约。农村集体经济组织能否在产业发展和乡村治理上发挥重要支撑作用,关键短板在于人才短缺,特别是严重缺乏具有较强影响力和带动力的本土乡村精英。因此,破解集体经济发展的人才困境应当与乡村人才培养聚集有机结合起来,拓宽视野,打开思路,采取“内培+外引”相结合的方式引聚优质人才,形成乡村能人与集体经济发展的合作互动机制。既要注重发挥农村基层党组织的引领作用,加强本土人才挖掘和培训,又要开放性地采取吸引农民工返乡创业、派遣第一书记和集体经济发展辅导员等措施,有效和全方位地强化人才支撑。与此同时,要大胆探索绩效收益、股权分红、社会保障等方式,创新针对集体经济组织管理者的激励机制。
  五是切实强化农村集体经济发展的政策支持。农村集体经济发展是“三农”政策支持体系中较为薄弱的领域,政策支持不足与政策支持碎片化矛盾并存。因此,一方面应制定集体经济发展规划,完善工作推进方案,将农村集体经济发展纳入县区和乡镇的年度目标考核体系,完善动态督查、考核激励、督促问责等相关制度,有效增强工作推进力度;另一方面要强化针对集体经济发展的重要政策创新,由财政出资设立集体经济发展专项基金,专项用于支持集体经济发展。同时,还要强化政策整合力度,系统化地构建土地、税收、金融等多维度的支持政策。除了资金支持之外,还应支持农村集体经济组织单独或联合承接各类农村生产和生活型基础设施建设项目,有效拓宽集体经济组织的发展空间。
  (作者系四川省社科院研究员)

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2019年12月26日 05:06
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