美国“恐怖主义例外”合法性存疑
胡小文
2024年12月03日 02:52
沈瑜晖
中国社会科学网-中国社会科学报国家主权豁免是一项公认的习惯国际法规则，主权国家一般不受他国司法管辖，除非存在某种例外情形。根据现有的国际实践，大多国家均持国家主权行为豁免、非主权行为例外的立场，而常见的豁免例外主要涵摄“商业活动例外”“侵权行为例外”“放弃豁免”等情形，这主要体现在《联合国国家及其财产管辖豁免公约》之中。我国的《外国国家豁免法》同样持此规定。“恐怖主义例外”是美国首创的一项豁免例外规则，在国际法上并无先例。
该规则由来与现状
1996年，为构筑全方位、系统性的反恐体系，美国国会修订《外国主权豁免法》，新设“恐怖主义例外”条款，规定外国政府官员、雇员及代理人在其职权范围内所实施的酷刑、法外处决、劫持航空器、劫持人质或向此种行为提供物质支持或资源，对由此引起的人身伤害赔偿诉讼，外国不享有豁免。随后，美国国会对“恐怖主义例外”进行多次修改，显著扩大了“恐怖主义例外”条款的管辖范围，并最终呈现于《外国主权豁免法》第1605A条、第1605B条及第1610条之中。从司法实践看，美国关于“恐怖主义例外”条款的适用已逐渐偏离其立法原意，并展现出明显的单边主义倾向。
其一，任何国家都可能因国际恐怖主义活动而暴露在美国的管辖权之下，不再限于美国国务院指定的“支持恐怖主义国家”名单。沙特就曾因与“9·11”事件模糊的联系，而被拖入“恐怖主义例外”诉讼之中。其二，即使是非美籍公民，也可援引“恐怖主义例外”条款，在美提起对相关国家的指控。根据第1605A条规定，适格原告不仅涵盖美国公民，也包括美国政府、武装部队的外国雇员及其直系亲属。其三，对于“恐怖主义活动”的定义，美国采取了较为宽泛的解释，不仅适用于传统意义上的恐怖主义活动，而且还适用于其他人员伤亡的情形，包括对军人的袭击等。其四，在外国资产的执行上，“支持恐怖主义国家”间接持有的资产，甚至伊朗中央银行资产，都可以用以清偿“恐怖主义例外”判决。
带来挑战并受谴责
在这一管辖权例外规则的指引下，美国联邦法院至今已审理了由“贝鲁特美国大使馆爆炸案”“1996年胡拜尔塔爆炸案”“9·11”等各类事件引发的近300多起诉讼，并对相关国家开出了累计数百亿美元的天价罚单。通过国内法的适用，美国限制乃至剥夺外国国家主权权益并执行他国资产，一些国家已经宣布采取对等立法方式以回应这一行为。对此立法，美国境内亦不乏批评声音。美国行政部门始终对“恐怖主义例外”条款持否定立场并多次否决修改法案的通过，认为该条款扭曲了司法角色，削弱了行政部门外交政策的效果。
“恐怖主义例外”为美国带来的挑战如下。第一，该条款将制裁外国政府的权力，从行政部门转移到私人原告之上，并且将部分外交决策权让渡给司法部门，这些原告既没有专业知识，也不考虑对外交关系的影响，法院也缺乏权衡外交成本的能力。美国与“支持恐怖主义国家”之间的双边关系本就脆弱而微妙，在境内提起针对此类国家的诉讼将可能给这种脆弱的双边关系注入不稳定因素，从而减损政府部门为修复双边关系所做出的努力。第二，主权豁免这一习惯国际法规则保护美国免于他国诉讼，以及美国海外资产不被他国侵占，一旦他国跟进效仿美国立法，采取相似的立法举措，将危及美国利益。第三，该条款将影响美国与其盟友的关系。因为该条款的存在，即使美国盟友与特定恐怖袭击事件仅存在最低限度的联系，也足以打开诉讼和广泛调查的大门，使其被拖入恐怖主义诉讼之中。
国际社会对于这一豁免例外规则也传递了相应的谴责。例如，在“9·11”事件受害者借“恐怖主义例外”条款提起对沙特的诉讼后，沙特外交大臣阿德尔·朱拜尔就曾向奥巴马政府和国会议员发出警告称，沙特将有可能出售 7500 亿美元的美国资产，并敦促美国国会采取必要的措施修正这项立法。法国国民议会外交事务委员会成员皮埃尔·勒卢什表示，这一条款将在国际法上引发“法律革命”，带来重大政治后果，并宣布将推动立法，允许法国公民在相应法案生效后起诉美国。英国议员汤姆·图根哈特在《每日电讯报》的一篇专栏文章中指出，该条款一旦通过，美国公民可能会起诉英国政府，声称其在早些年没有采取足够努力来应对伊斯兰激进主义问题。俄罗斯外交部在其官方网站上也就该条款的通过表示谴责，认为这一条款展现了美国对“国际法完全的无视”，称“在美国，许多政治家已经相信他们自己的‘独特性’，坚持延伸其司法管辖权至整个世界，无视国家主权和常识的概念”。
引发他国立法跟进
事实上，自《外国主权豁免法》新设“恐怖主义例外”条款以来，美国司法部就曾将该条款描述为美国的一种“政治和文化霸权”行为，与其他国家拥有独立主权以及对内部事务的绝对管辖权原则不符。然而，经过多年运行，其担忧没有得到缓解。相反，美国的司法实践引发了他国立法跟进，加剧了对主权豁免原则的侵蚀。
2012年3月13日，加拿大总督批准通过《恐怖主义受害者正义法》（Justice for Victims of Terrorism Act），在其《国家豁免法》中新增“恐怖主义例外”，规定“自1985年1月1日起，被列入由行政长官所指定名单的外国国家在针对其支持恐怖主义的诉讼中不享有管辖豁免”。该法同时新增一项诉讼依据，允许私人原告向被加拿大指定为恐怖主义支持国的国家提起诉讼，只要满足以下两个要件：（1）被列入指定名单中的外国国家在1985年1月1日后实行了《加拿大刑法典》第二部分之一规定的恐怖主义行为；（2）原告为加拿大公民或永久居民，或被诉行为与加拿大存在真实且实质性的联系。因恐怖主义活动受伤的私人原告都可以在加拿大提起针对“支持恐怖主义国家”的诉讼，进而申请执行外国国家资产。在上述法案生效后，加拿大法院已经审理了一系列与伊朗有关的诉讼，包括对美国“恐怖主义例外”判决的承认和执行。
在美国及加拿大的双重夹击下，2016年6月14日，深受“恐怖主义例外”影响的伊朗在国际法院提起了针对美国的诉讼。伊朗诉称，美国借由“恐怖主义例外”条款，在境内法院作出了多个针对伊朗或其国有机构的判决，进而执行了伊朗及其国有机构、伊朗中央银行资产以清偿判决。这些行为违背了两国于1955年签订的《友好、经济关系和领事权利条约》第3条、第4条、第7条、第10条和第11条。但遗憾的是，国际法院并未回答“恐怖主义例外”条款的合法性问题。2019年2月13日，国际法院作出初步裁决，表示美国“恐怖主义例外”的合法性不在法院的管辖范围之内。2023年6月27日，伊朗再次向国际法院提起诉讼，控诉加拿大将伊朗列为“支持恐怖主义国家”，以及允许私人原告在加拿大法院起诉伊朗并剥夺其财产豁免权的行为违反习惯国际法。目前，该案仍在审理中。由于伊朗及加拿大均接受了法院的强制管辖权，届时国际法院将不得不对“恐怖主义例外”是否违反了主权豁免规则作出回应。
总之，美国“恐怖主义例外”合法性存疑，该条款的适用及发展引发了广泛的国际争议，也带动了他国的效仿立法，该条款创造了一个危险的先例。正如沙特外交大臣阿德尔·朱拜尔所述：“美国通过削弱主权豁免规则，打开了其他国家采取类似步骤的大门，然后在你意识到之前，国际秩序就变成了弱肉强食的丛林法则。”
沈瑜晖 浙江工商大学法学院博士研究生。