长臂管辖：美国霸权主义的法律具象
胡小文
2024年12月05日 08:04
戚凯
中国社会科学网-中国社会科学报2016年9月27日，针对美国司法部对中国公司提起诉讼一案，中国外交部发言人回应称：“我们反对任何国家根据国内法对中方实体或个人实施‘长臂管辖’。”这是中国政府首次以“长臂管辖”一词概括美国单方面起诉、制裁中国公民或实体的行为。2018年9月，中国政府发布《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书，对“长臂管辖”进行了阐释：“‘长臂管辖’是指（美国）依托国内法规的触角延伸到境外，管辖境外实体的做法。近年来，美国不断扩充‘长臂管辖’的范围，涵盖了民事侵权、金融投资、反垄断、出口管制、网络安全等众多领域，并在国际事务中动辄要求其他国家的实体或个人必须服从美国国内法，否则随时可能遭到美国的民事、刑事、贸易等制裁。”此后，针对美国政府“长臂管辖”的霸凌行径，中国政府多次强烈谴责。“长臂管辖”一词由此进入了中国公众的视野。
美国“长臂管辖”的历史畸变
从根本上来说，“长臂管辖”是“管辖权”的一种具体表现形式。美国在建国后，曾奉“属地原则”为圭臬，对跨州管辖权的限制较多。1877年，美国最高法院宣判“彭诺耶诉纳夫”案，明确限制了一州法院对他州居民的管辖权。然而，进入20世纪以来，随着跨州经济活动日益活跃，排他性管辖权原则越来越难以适应现实的发展。1945年，联邦最高法院改革了管辖权的理论基础，提出了新的“最低限度联系”原则。
“最低限度联系”原则表示，任何本州或非本州的居民或法人，即使没有在本州法院管辖地域内出现，只要他/她/它与当地存在某种联系，当地法院就倾向于可以对其行使管辖权。这一新的管辖权确立原则显著扩展了各州法院的管辖权力，它被形象地描述为各州法院可以伸长手臂至其他州进行管辖活动，因此得名“长臂管辖”。1955年，伊利诺伊州以“最低限度联系”为指导原则，制定了全美第一部《长臂管辖法》，此后各州亦纷纷效仿。
由此可见，“长臂管辖”原本只是美国国内法领域的概念，旨在解决美国国内跨州民事管辖问题，与国际法领域的“域外管辖权”概念有明显区别。域外管辖的行使，必然涉及超越国家领土主权的问题，因此国际社会对此持谨慎态度。在国际交往的实践中，大多数国家倾向于加强国际协调，并不随便使用域外管辖权，以此避免管辖权相互冲突的风险。
进入20世纪以来，美国国力日益增强，全球争霸的意愿变得更加强烈。在霸权主义与单边主义思想的影响下，美国逐步将国内跨州“长臂管辖”思想延伸到跨国领域，对域外管辖权进行随意的“长臂化改造”，单方面将本国法律的适用范围强行扩大到全球，将管辖权扩大到针对世界各国各地区的个人与机构。
随着时间的推移，美国在国际关系领域实施“长臂管辖”的行为越来越频繁，危害也越来越大。“长臂管辖”这一法学学科专有名词也逐步被“政治化”“外交化”，成为一种主要用于外交场合的抗议性表述，用来描述美国单方面依据国内法在国际社会强行管辖他国公民或机构的霸凌行为。
霸权思维下的系统工程
从国家战略与国际关系角度来看，美国推动“长臂管辖”绝非司法部门的单一专利，它明显是美国整体霸权思维指导下的一项系统工程，美国学术界、立法部门、司法部门、行政部门皆积极参与其中。
第一，美国法学界积极扩展域外管辖权的内涵与外延。美国法学会于1952年创立《对外关系法重述》，并于1965年和1987年进行再次修订，将管辖权划分为执行管辖权、立法管辖权和司法管辖权，意在改变以往国际法中只讨论狭义司法管辖权的做法，拓展域外管辖权的适用范围。
第二，美国国会积极开展“长臂管辖”立法。国会拥有制定成文法的权力，是美国施行“长臂管辖”的顶级权力主体。它热衷于制定针对域外主体开展跨国活动的法律，确保联邦法院和行政部门在国际关系领域对域外主体进行“长臂管辖”时“有法可循”。同时，它还向联邦行政执法部门充分授权，鼓励大力拓展“长臂管辖”。除此之外，美国国会还常常鼓励白宫各部门向他国政府积极游说施压，促使后者接受此法律或制定类似法律，建立所谓“法律同盟”，使美国一国的“长臂管辖”法律可以更加名正言顺地在他国发挥效力。
第三，美国联邦法院积极炮制行使“长臂管辖”的依据。美国联邦法院先后提出了“效果标准”“行为标准”和“效果—行为复合标准”。这些几无边界与准绳的考察标准，实际上使得联邦法院的法官拥有无限理由去对世界上任何一个人或机构随意宣称管辖权。此外，最高法院与行政执法部门常常形成政治默契，放任“长臂管辖”无限伸张。
第四，美国行政执法部门随心所欲实施“长臂管辖”。借助国会与联邦法院的公开支持与默许，联邦行政执法部门热衷于打造“跨国执法联盟”，通过国际合作，将美国的“长臂管辖”发展为“超级长臂管辖”。美国司法部、联邦调查局、缉毒局等在全球拥有数百个所谓“驻外协作机构”，威逼利诱东道国政府配合自己的抓捕或拘禁行动。联邦各部委还利用国会授予的准立法权，创设各种粗暴违反国际法规定和国际惯例的行政管辖政策与法规，对外国公民和企业的“长臂管辖”达到了惊人的程度。
总之，拥有超强综合实力与无限霸权欲望的美国，充分利用自己在经济、金融、科技等领域的领先实力，在学术法理层面开展充分的铺垫，最终由立法、司法和执法三大部门依据各自权力特长，相互配合、彼此支援，将“长臂管辖”打造成一张可以随心所欲打击全世界任何个人与机构的法律密网。
美国“长臂管辖”严重威胁中国安全与利益
近年来，中美战略关系急转直下，“长臂管辖”几乎成为专门针对中国而动用的“超级武器”，具体措施层出不穷，而且达到了前所未有的激烈程度。譬如，有研究指出，美国打着“反腐败、反逃税、反洗钱”的政治旗号，针对中资机构和海外华人的正常海外经营活动大肆开展“长臂管辖”执法，甚至强迫盟友直接制裁乃至关停中资机构，对中国在共建“一带一路”国家的正常经营造成严重不利影响。在此过程中，一些原本中立的第三方也视美国对华“长臂管辖”为雷池，避免违拗美国意志并大量缩减涉华合作。此外，美国国务院、商务部、国防部等要害部门充分发挥“长臂管辖”的政策优势，不仅禁止美国企业和科研机构与中国同行开展合作，而且将管制禁令延伸至主要盟友，使得中国在产品进出口、科技交流、人才培养等多方面面临封禁困境。
面对这些新情况，我们必须认清美国对华“长臂管辖”的遏制本质，持续坚定不移地反对美国滥用“长臂管辖”的霸权主义行径，维护和践行真正的多边主义，团结国际社会的大多数，特别是同样饱受美国“长臂管辖”霸凌之苦的国家，共同反对美国的不义行径。
戚凯 山东大学东北亚学院教授。