学术争鸣 理论研究

加快建立现代财政制度的三个关键点

杨秦霞

2018年10月26日 03:06

杨志勇
经济参考报


  党的十九大报告提出加快建立现代财政制度。其实,现代财政制度的提法并非全新的提法,早在十八届三中全会决定中就明确提出建立现代财政制度是深化财税体制改革目标。十九大报告的提法是加快现代财政制度,之所以表述有所不同,我的理解是财政非常重要,现代财政制度的建立至关重要,但由于各种原因,现代财政制度的建立与新时代的要求还有一定差距,需要明确任务并加快建立。

  未来要建立什么样的现代财政制度

  建立现代财政制度需要突破一系列技术难题。无论怎么说,加快建立现代财政制度,都需要对这一目标有非常明确的了解。在现代财政制度提出之前,财税改革的总体说法是构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架和完善公共财政体制,财税改革的关键词是“公共财政”。建立现代财政制度目标的确立,并不是要排斥公共财政。公共财政和现代财政制度强调的侧重点不一样。公共财政考虑更多的是与市场经济相适应的财政类型,有一定的抽象意味在其中。现代财政制度可以等同于公共财政吗?似乎可以,但又不好划等号。发达国家的财政制度基本属于现代财政制度,但中国所要建立的财政制度与发达国家不可能完全一样。在中国,建立现代财政制度,至少应该对应的是1949年以来中国共产党人一直在努力建立的财政制度。依此,我们可以看到至少在社会主义市场经济体制改革目标明确之前,财政制度的现代化与公共财政还有较大的差距,但在市场经济改革目标明确之后,现代财政制度与公共财政有更多的相通之处。也就是说,财政制度的现代化在不同时期有不同的重点。

  中国政府现在非常重视优化营商环境,对企业家和投资者来说,建立现代财政制度就应该致力于解决营商环境的优化问题。当然,建立现代财政制度所要解决的问题远远不止这一个,还有群众关心的更多问题。我们认为,加快建立现代财政制度就是要加快形成与社会主义现代化强国相适应的财政制度。我们过去讲工业化、城市化,或者后来讲后工业化时代、全球化时代,再比如说十九大要求建立现代化经济体系,促进高质量发展等,财政制度建设上都应有相应的体现。社会主义现代化强国建设对财政有更多的要求。

  加快建立现代财政制度,应该加快建立专门的财政管理机构。中国不是没有专门的财政管理机构,但是现实中的财政管理机构,与目标要求相比,职能职责范围都偏小,与财政作为国家治理的基础和重要支柱的定位是不相符的。政府财政部门应该要承揽国家财富管理总责,包揽政府收支管理、资产负债管理、政府资金存量流量管理等,但是现实和这有差距。这样的财政管理机构应该是个大财政部,而不是像现在这样,比如说有财政部、税务总局、国资委等诸多部门,都承担着财政管理功能。其实,现在每个部门都有大大小小的财政部门,有收入或者专门的拨款,有支出,具有财政管理的形式。当然财政管理不是要取代专业管理,财政部门不可能取代其他专业部门,而是要各有分工。专业管理的事由专业部门去做,财政管理的事由财政部门来做。部门之间职责功能的优化是难题,需要各方面共同努力,本着公共服务型政府建设的要求,各部门形成合力才能做到最优。

  中国所要加快建立的现代财政制度一定是社会主义民主财政和法治财政,这是精神实质上的财政制度建设。现代财政制度在技术层面上也会表现出现代的特征,比如说,在预算层面,有中期预算管理、预算绩效管理、绩效预算等;政府会计制度改革上,有权责发生制如何引入等问题;在现代国库管理体制上也有体现。更重要的是,我们现在所说的加快现代财政制度,应该是能适应动态财政治理的需要的制度。技术进步会推动制度变迁。互联网+、人工智能技术等发展,不仅在改变现实社会,而且已经对财政制度的现代化产生很大冲击。现实世界还有很多不确定性因素,财政制度只能不断加以变化,才可能适应这种变化。当然,制度的确定性和稳定性也很重要,否则市场主体决策就可能无所适从。这里要求的是平衡稳定性与灵活性之间的关系。

  建立现代财政制度的实施方略

  至于建立现代财政制度的实施方略,最主要的有三个关键点。

  一是加快形成规范的中央和地方财政关系。这方面最难做到。中央和地方财政关系的背后是事权划分难题。事权的划分与财政关系非常密切,却是一个比财政更深层次的问题。这几年,有关部门、有关方面做出了一些努力,并取得了突出成就,比如说,在财政事权划分上取得了突出的成就。中国是大国,中央和地方的财政关系,与小国是不一样的,规范化的财政关系的构建,要立足国情,发挥中央和地方的两个积极性,特别是地方的积极性。比如,地方花钱如果它主要来源于地方,可能效率会更高一些。如果说把大量的事权都集中到中央,效率不一定就会提高。

  二是加快建立现代预算制度。关于预算的绩效管理就是很重要的内容。十八届三中全会强调“全面规范、公开透明”,十九大报告又有了新提法,对此进行了进一步细化,要求建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。绩效管理要求的不仅仅是花钱符合制度规定,而且还要说明花钱的效果如何。要办大学,从事某个项目,出国访问等等,需要财政支出,支出按照规定进行,这是合规性问题。绩效管理要看具体支出与绩效之间的关系。这是非常重要的内容,其中涉及许多专业性很强的技术,而且这些技术还需要改进和完善。财政支出往往是在没有市场参照系的背景下进行的,评价起来有相当的难度,但这是加快现代预算制度所不可或缺的内容。

  三是加快建立现代税收制度。现代税收制度应该解决好税负的合理性问题。对中国来说,这就是要树立大国轻税的观念。为什么要有这样的观念呢?中国有什么条件做到呢?中国有国有经济优势,有国有土地、国有资源。这些可以承担发达国家政府只能靠税收收入来支持的职责。税制结构要合适,合适是要适应税收功能实现的需要。关于税制结构,我的理解是不应该过分的去强调什么税多少比例,主要的是要适应税收功能的需要。税收不可能承担所有的公共政策功能。公共政策有一整套工具体系。社会需要帮助穷人,不一定要通过税收,不等于不去帮助穷人。帮助中低收入者,这可以通过社会保障、可以通过公共服务可能更加有效。

  最后简单谈下减税问题。减税应有一揽子计划,比如说直接推出五万亿减税计划(分年实施)可能就比一年推1万亿或8000亿的效果要好。一揽子减税计划在稳定市场上的作用更加,效果更好。减税不仅是积极财政政策的内容,而且应该让它制度化。减税政策是短期的,但实际上,我们更需要的是长期减税,这样的目标只有靠税制改革才能实现。这也就是说,应该通过法律手段,将减税政策固定下来,形成税负合理的税收制度。目前中国经济正处于关键节点,短期内不太适合出台任何增税的政策和改革措施。这一点很重要,否则减税政策效率就可能被抵销。

  加快建立财政制度,对应的是“财政是国家治理的基础和重要支柱”,与过去常说的“财政是庶政之母”是相通的。财税改革涉及面广,就是财政制度内部的改革也非常多。加快建立现代财政制度,还有许多技术需要攻关。财税改革在许多时候,并不能推动其他改革。加快建立现代财政制度,有许多配套改革只能靠全面深化改革来推动。加快建立现代财政制度,还需要现代财政观念的树立。在许多时候,观念的转变可以让财税改革更快更平稳。

作者:中国社会科学院财经战略研究院研究员 杨志勇

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2018年10月26日 11:06
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