健全农村低收入人口常态化帮扶机制
杨秦霞
2022年09月11日 06:48
贺青梅
光明网当前脱贫攻坚战取得了全面胜利，绝对贫困问题得到了历史性解决，但是农村低收入人口还将长期存在。在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过程中，亟需建立健全农村低收入人口常态化帮扶机制，着力解决发展不平衡不充分问题。更具体来说，应重点关注农村低收入人口群体的可持续生计，延续并拓展农村低收入人口帮扶政策体系，为促进农民农村共同富裕奠定坚实基础。
健全农村低收入人口常态化帮扶机制的困境与挑战
低收入人口的复杂性与监测帮扶体系的精准化。针对农村低收入人口的动态监测与帮扶，主要存在三个问题。一是农村低收入人口的认定标准。目前，关于农村低收入人口的认定标准，基本上有以下几种情形：既依据其收入支出情况，又综合考虑其家庭经济基础和实际承受能力；既坚持扶贫标准，又参照落实贫困户“七清四严”要求；当遇困群众因收入骤减，或因财产损失、支出骤增超过其家庭经济实际承受能力，依靠自身力量难以摆脱困境，可能致贫返贫的，应列入帮扶对象。这些标准提出了一些定性的原则，但仍然有进一步精确的空间。在实际操作过程中，如果采取定性原则+量化标准，会更有利于精准界定低收入人口。二是农村低收入人口的发现和认定。不少地区采取“一访、二榜、三会、四议、五核”或“一核、二看、三比、四评议、五公示”识别机制，这一机制是贫困户认定机制的延续，强调了认定的规范性，但其前提是农户的主动申请。针对农村低收入人口的特点，应该在这一机制基础上，进一步强化多元化的发现方式，尤其是创新多种主动发现方式。三是农村低收入人口的分层分类。农村低收入人口主要分为脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及各种原因导致收入骤减或支出骤增户。针对农村低收入人口的复杂性和变动性，按照分层分类的原则，在上述三类基础上，仍然有继续细分和扩展的空间。
扩面提标力度不减与社会福利的限度。为了巩固拓展脱贫攻坚成果，不少脱贫地区尤其是脱贫摘帽较早的县（区、市）往往在兜底保障方面实施“扩面提标”政策举措，即及时把新增符合农村“低保”条件的贫困群众全部纳入政策范围，并按照一定增长比例提高保障标准，乃至建立“低保”标准与农村居民人均纯收入挂钩的动态调整机制。不过，这一政策体系可能带来两方面的问题。一方面是“面”的边界问题。按照“应保尽保”的原则，及时将困难群体纳入兜底保障范围，为更多的低收入人口提供了力所能及的生活保障，是脱贫后的基本政策导向。然而，在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接阶段，农村低收入人口中哪一部分群体适宜纳入兜底保障范畴，如何确定它的边界，是一个需要进一步思考的问题。另一方面是“标”的限度问题。随着农村居民收入水平的提高不断提高兜底保障标准时，如何确定它的限度也是一个需要进一步思考的问题。在巩固拓展脱贫攻坚成果以及全面推进乡村振兴进程中，如果扩面提标力度不够，会直接影响全面小康的成色，妨碍困难人口对美好生活的追求；如果扩面提标力度过大，则会导致“泛福利化”“福利陷阱”等社会问题，并由此带来一系列不良后果。
优化困难群众帮扶机制与强化提前预防机制。在巩固脱贫攻坚成果的过程中，不少地区探索建立防返贫动态监测体系，针对因遭受严重自然灾害、家庭成员患重大疾病或遭遇重大变故等突发情况，可能导致无法或即将无法达到“两不愁、三保障”目标的困难农户，立即启动应急救助和专项帮扶，从源头上预防致贫返贫。不过，这一套帮扶机制更多地注重困难群体的专项帮扶以及新的困难发生后的应急救助等事后政策干预，而对于提前预防新的困难发生方面则存在不足，需要进一步构建提前预防机制，从而有效实现对低收入人口的动态监管和及时帮扶。
健全农村低收入人口常态化帮扶机制的政策建议
制定相对一致的农村低收入人口认定标准。目前，基于不同的界定和计算方式形成了差异较大的农村低收入人口数量判断，有的认为农村低收入人口在3000万人左右，有的却认为达到1亿多。从地方实践来看，在实施救助帮扶时，有的地方以家庭人均可支配收入低于低保标准的2倍为参照，有的地方则以家庭人均可支配收入低于低保标准的1.5倍为参照，缺乏较为一致且具有科学依据的农村低收入人口认定标准，既不利于准确监测、认定，也不利于实施有效的救助帮扶。因此，建议国家相关部门牵头尽快确定“十四五”时期较为明确的兼具定性和量化特征的农村低收入人口认定指导标准，地方则在这一指导标准基础上，制定符合地方实际、具有区域特点、方便基层操作的农村低收入人口认定标准。目前可以2011年我国农村低收入线的2倍，即4600元为参照，并结合“两不愁三保障”要求确定“十四五”时期全国性的农村低收入人口认定指导标准。
构建基于农村低收入人口主要类型的信息平台和政策框架。就中央层面而言，《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》中提出了农村低保对象、农村特困人员、农村易返贫致贫人口，以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难人口等主要的农村低收入人口类型，但尚未明确不同类型的认定标准。就已有地方实践而言，各地采取的分类方式还存在较大差异，如有的地方将农村低收入人口分为脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及各种原因导致收入骤减或支出骤增户，有的地方则将农村低收入人口分为收入型困难人口、支出型困难人口、临时遇困人口。由此衍生出了差异性较大的农村低收入人口监测、认定、救助和帮扶政策和举措。因此，建议国家相关部门明确构建较为一致的全国性农村低收入人口主要类型及其分类认定标准，并据此建立分类明确的全国性农村低收入人口信息平台、监测平台和基本政策框架。另外，应在支持加大低保标准省级统筹力度的同时，合理界定低保兜底在覆盖范围和保障标准上的限度，防止“泛福利化”“福利陷阱”带来的不良后果。
形成兼具预防性、应急性、补救性的农村低收入人口帮扶体系。脱贫攻坚过程中已经形成了较为完善的针对贫困人口的补救性帮扶机制，脱贫摘帽较早的地方，也逐渐积累了一些应对返贫或潜在返贫风险的应急性帮扶机制，但是关于提前预防性机制，尤其是针对农村低收入人口致困的提前预防性机制，尚缺乏成熟的地方实践经验。因此，在探索农村低收入人口常态化帮扶体系时，应同时将预防性、应急性、补救性的目标和机制融入到帮扶体系构建中。目前，率先脱贫摘帽的县域已经开始了探索，建议国家乡村振兴部门针对不同区域和不同类型的脱贫县设立试点，探索形成兼具预防性、应急性、补救性的农村低收入人口帮扶体系；同时基于东部、中部、西部地区的发展差异，在全国乡村振兴示范县选择试点，开展相应探索。
（本文系教育部人文社会科学研究基金项目“限时‘脱贫摘帽’背景下深度贫困地区可持续脱贫长效机制研究”（19YJC840016）的阶段性研究成果）
作者：贺青梅（湖北工业大学湖北农村社会管理创新研究中心研究员、博士）
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