高水平立法保障金融高质量发展
杨秦霞
2024年09月30日 01:26
袁康
中国社会科学报金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分。当前我国金融体系建设取得了突出成绩，但也存在诸多问题与挑战。金融风险隐患较多、服务实体经济质效不高、监管和治理能力薄弱等现象制约着金融功能有效发挥，也阻碍了金融强国建设进程。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出“制定金融法”的改革要求。我们要遵循法治思维和法治方法，加强顶层设计，构建更具全局性、系统性和适应性的金融法律基础制度，为我国金融体系理顺体制机制、破除沉疴乱象提供有力保障。
深入理解制定金融法的时代意义
伴随着中国金融市场的不断发展，我国立足本土实际和借鉴域外经验，制定和实施了一大批金融法律制度。《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》《期货法》等法律构建了我国金融法律体系的基础和底座，为我国金融市场的探索和发展提供了制度保障。然而，金融深化和金融创新的持续推进，使得我国金融体系的结构和风险发生了深刻改变，新型金融市场主体、工具和交易模式的兴起使得传统金融法制难以有效应对。分业经营、分业监管的思维下按照金融业别分散立法的模式，客观上形成了差异化的监管权力和规制路径，难以解决跨业合作和工具嵌套等带来的规制真空和漏洞问题。融资约束下市场自发形成的创新交易结构以及数字技术应用催生的新型金融模式，也超越了传统金融立法的规制范围。在某种意义上，缺乏适应性的传统金融立法已难以适应当前金融体系的发展变化，亟须完成自身进化。
当前，金融体系需要法制变革。急剧变化的经济环境和日益激烈的全球竞争，使我国金融市场面临复杂的风险状况，各种矛盾和问题相互交织影响。债务违约频发、金融机构爆雷、区域性和行业性风险事件爆发，使投资者和金融消费者利益受到威胁，金融稳定面临严峻的考验。提升抗风险能力，守住不发生系统性风险的底线，成为金融行业当前最重要的任务。资金在金融体系空转、对实体经济支持力度不足，资金资源配置质效不理想、金融功能发挥不顺畅，市场信心不足，也是当前金融改革要直面的难题。碎片化的金融立法和修法难以完全解决这些复杂的问题，有必要站在全局高度重构金融法制体系，从根本上打破我国金融体系固有利益格局，以更为系统性的金融法制支撑金融体系改革。
制定金融法可以弥补金融法律制度供给不足，以更加全局的视野、更加系统的思维和更具适应性的制度，重塑金融法制体系的顶层设计，可以在一定程度上消除过去条块分割的分散式金融立法所导致的制度真空和套利空间，回应金融市场创新发展所带来的新变化和新风险，协调金融稳定和金融发展的制度目标和调整手段，统合不同类型的金融主体、工具和交易的规制思路和标准，从而为金融法制体系确立一个统一的制度基准，从整体上强化金融体系运行的制度保障。
准确把握制定金融法的任务目标
制定金融法的根本目标在于，以系统性的制度建设为金融体制改革提供保障。持续深化金融体制改革、加快构建中国特色现代金融体系，可以为国家繁荣富强和民族复兴伟业注入强大动力。金融体制改革必须在法治轨道下推进，重大改革须于法有据，改革成果也要通过上升为法律制度加以确认和巩固。只有加强金融法制建设，才能保障金融体制改革的有序推进和金融体系的高质量发展。当前，我国制定更高站位、更具全局性和系统性的金融法，可有效统合已有的金融法律法规，进一步完善我国金融法律体系，为金融体制改革和金融强国建设提供更好的制度供给。
制定金融法的直接目标在于，形成一部金融领域的基本法。长期以来，我国金融立法实践偏重于就具体领域和具体问题，由不同部门主导和推动出台相关法律法规。因此，法律位阶较低的部门规章在金融法律制度体系中占比较大，成为金融法的主要渊源，这是基础性立法不足所造成的客观结果。一方面，部门规章制定程序相对简单，容易引发对其稳定性和科学性的质疑；另一方面，部门规章的制定更容易受到监管俘获等因素影响，可能存在合理性和公平性的缺陷。不同金融业别、不同金融市场主体、不同金融工具结构和不同金融交易模式，其实存在较大区别甚至根本性差异，试图制定一部包罗万象的金融法典也许并不现实。但是，按照“提取公因式”的思路充分提炼金融体系的核心价值和原则，明确金融市场运行的一般规则，制定一部能够适用于整个金融行业且具有普遍约束力的基础性法律，是完全可行的。由此，可以统合协调不同业别的金融法律制度，有效弥合因制度真空和漏洞所导致的规制失灵，从而有效规范金融体系运行。
系统谋划制定金融法的内容体系
作为金融领域的基本法，金融法的功能不在于明确金融市场主体开展特定金融活动的细化规则，而是要构建金融体系制度的四梁八柱，以相对概括性、根本性和系统性的制度框架，为金融领域特别法、行政法规和部门规章的规定提供示范性、指引性的制度依据，为金融市场主体参与金融活动提供价值指引和规则遵循。基于此，金融法的制定需要根据其定位和目标，科学合理地设计其内容体系，以实现与现有金融法律体系的有机统一。
首先，要与现有金融法律制度相协调。金融法律的立改废释有其内在规律与逻辑，我国长期的金融立法实践积累了一批已经生效且正在发挥重要作用的金融法律。目前，《中国人民银行法》《银行业监督管理法》修改正在征求意见，《金融稳定法》也已在审议进程之中。应充分考虑金融法与上述法律的定位差异，合理安排其条文内容。可以按照“通则”的定位，在金融市场活动的基本原则、金融主体的资格与权利义务、金融工具发行与交易、金融监管与调控、金融业发展与安全等方面形成一般性规则，将所有金融活动纳入法律规制范畴，并结合现有法律制度合理安排其详略重点。
其次，要突出对金融体制改革成果的确认。我国金融体制改革取得了一系列的改革成果，需要立法予以确认和巩固。以金融监管体制改革为例，党的二十届二中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》，要求组建中央金融委员会和中央金融工作委员会，对中央和地方金融监管机构进行了相应调整，国有金融资本管理体制得以完善。这些改革成果要上升到法律层面，就需要有一部《金融监管法》对金融监管体制进行统一规定，并在该法中明确金融监管权力配置及其行使规则。
最后，要加强对金融创新发展的保障。制定金融法不只要遵循管制思维，还要贯彻发展思维，促进金融体系的创新发展。中央金融工作会议指出要“加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法”。在制定金融法的过程中，应重点强化金融基础设施相关立法，弥补这一关键重点领域法律制度的短板。此外，还要顺应数字化浪潮，鼓励和支持金融数字化转型，为金融科技应用和金融行业的提质增效提供制度空间。
（本文系国家社科基金重大项目“我国资本市场制度型开放的法律体系构建研究”（22&ZD204）阶段性成果）
作者：袁康（武汉大学法学院教授）
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