生态文明 理论研究

环境保护税征管,为何呼唤第三方参与?

胡小文

2018年05月31日 12:00

曹俊
《中国生态文明》杂志

内容提要:

1. 发现报税异常,不是有环保部门复核吗?

环保部门不是第三方,复核的肯定是少数,而提请复核,需要税务机关首先识别出异常

识别异常,需要专业,且工作量很大

2. 纳税审核,依靠税务征管人员不行吗?

行业众多,专业性强,计算复杂,全部准确审核不现实

现阶段,税务机关恐怕难以承受;长远看,行政成本太高,而且有很多不可知的行政风险

3. 税务检查稽查,不就是用来兜底的吗?

环境污染不可逆,等不及稽查或三五年后的追征,开征初期,必须积累准确的基础数据

第三方参与,应该成为一个必经程序

 

环境保护税首个征期结束,平稳过渡目标基本实现。

而随着征缴进入实质性操作,特殊二字,已为环境保护税的鲜明标签。

所谓特殊,就是与以往任何一个税种都不同,主要有两个表现。其一,在征收过程中,基层税务人员普遍认识到,环境保护税具有非常强的政治性和政策性,环保意义和政治意义远大于财政意义;其二,大家明显感觉到,环境保护税专业性非常强,技术要求很高,征收管理复杂,纳税人和税务机关都需要全面适应,特别是税务机关,今后将面对繁重的审核工作。

先完成,后完美。遵循这个逻辑,为了平稳过渡,有些地方环保部门派出专员,协助税务机关完成首个征期。对此,税务人员纷纷点赞叫好。可也正是这一举动,引发了税务人员内心隐隐的担忧——最开始的过渡期,环保部门可以安排专人协助,但毕竟不会成为常态,今后怎么办? 从首个征期的纳税申报情况来看,实际应征税额44.6 亿元,有专家表示,并没有预想的那么多。

基层税务机关有些人员表示,针对环境保护税的特殊性,有没有可能设计一套科学易行的专业化审核程序,实现征缴的依法、规范、足额?有没有可能借助专业化的社会力量,探索税务机关主导、社会力量提供审核技术支持的有效模式,达到审核的准确、节约、高效?

这种务实的态度、创新的思路,符合中央倡导的改革精神,值得探索,值得鼓励。业内专家表示,引入第三方参与环境保护税征管,在现阶段是非常必要的,将有助于绿色税制良好开局, 有助于征收管理不出或少出纰漏;而且从长远来看,第三方参与也许应该成为必经程序,以构建专业税征收管理的新模式,不仅对生态文明建设意义重大,对税务改革也颇有价值。

不过目前,有些税务工作者心存疑问,对第三方的作用还未能正确评估。主要包含三个方面: 第一,发现报税异常,不是有环保部门复核吗?第二,纳税审核,依靠税务征管人员不行吗?第三, 即使没及时发现问题,不还有税务稽查兜底吗?

这些疑问不奇怪,恰恰说明税务机关对税收制度把握得很好,对环境保护税高度重视,勇于承担责任把这一新税种征管好。问题的核心是,这些税务工作者还是低估了环境保护税的特殊性。

 

1
发现报税异常,不是有环保部门复核吗?

 

环保部门不是第三方,复核的肯定是少数,而提请复核,需要税务机关首先识别出异常

识别异常,需要专业,且工作量很大

 

按照《环境保护税法》及其实施条例的规范,税务机关发现纳税人的纳税申报数据资料异常, 或者纳税人未按照规定期限办理纳税申报的,可以提请环境保护主管部门进行复核,环境保护主管部门应当于十五日内向税务机关出具复核意见。

这里明确了环保部门可复核的条件有两条,一是异常,二是未按期。未按期申报的,容易识别, 不成问题,税务机关关注的重点是“异常”。

有基层税务人员表示,凡是税务拿不准的,理论上都可以归结为异常,可以去寻求环保部门。这个想法有点天真了,错把环保部门当作第三方了。

对于异常的具体范围,《环境保护税法实施条例》已有初步规范,主要包括两种情形,一是当期申报的应税污染物排放量, 与上一年同期相比明显偏低,且无正当理由;二是单位产品污染物排放量, 与同类型纳税人相比明显偏低,且无正当理由。

一是纵向对比,二是横向比较,复核范围看似已比较清楚。但是,在参与多年排污收费工作的工作人员看来,这个范围还是太粗,不好把握和操作。也正因此,生态环境部与国家税务总局已经在研究,拟出台更具体的界定。也就是说,税务人员不可能把所有拿不准的,都靠环保部门来兜底。环保部门的职责有明确的规范,不可能作为税务机关的第三方。所谓异常,不会是常态; 需要复核的,肯定是少数,甚至极少数。

认识到这一点之后,税务机关就需要厘清两个问题。

第一,确属异常情况的,可以提请环保部门复核。而提请复核,首先需要税务机关准确识别异常。这部分应纳税额,可以按照环保部门复核意见调整,但最终的核定,仍是税务机关的职责。

第二,由于需要环保部门复核的范围很小,对于大量不属于异常范围,又存在这样那样问题的纳税申报资料,需要由税务机关审核,并最终核定应纳税额。

换言之,税务机关需要对纳税资料进行审核,审核的具体方法,就是涉税信息比对。《环境保护税法实施条例》规定,涉税信息比对,是税务机关的职责。

简单来看,涉税信息比对的内容分为两类:一是与环保部门交送的相关数据资料比对,二是与同类型纳税人的资料比对。看起来简单,而首个征期的实践, 已显露出一些问题。

由于税额(收费)标准的大幅调整,企业申报的税额与环保部门移交的排污费,必然会有较大差别。所谓比对,已不能理解为同等条件,环保部门去年的排污收费数据充其量是个参考。有税务人员表示,比对的标准就是跟去年差不多,或者高一点。可事实上,如果跟去年一致,说明本身存在问题的可能就很高了。

履行比对职责,需要掌握大量环境保护的专业知识。原来执行排污收费制度时,环保系统是有一支专业队伍的。从首个征期来看,税务机关表现得非常好, 有些税务人员已称得上内行了。尽管如此,真正开展审核,将理论应用于实践,恐怕仅仅入门还不够,需要的是入行入道,让税务工作者来审核, 有点强人所难。

数据异常这个结论究竟怎么下?对税务机关来说,既是工作重点,也是难点。结合实情,引入第三方参与审核,可以作为一个解决方案。

 

2
纳税审核,依靠税务征管人员不行吗?

 

行业众多,专业性强,计算复杂,全部准确审核不现实

现阶段,税务机关恐怕难以承受;长远看,行政成本太高,而且有很多不可知的行政风险

 

税务机关工作人员,再适应和磨合一段时间,应该可以胜任审核职责。目前需要正视的,有两个问题:一是时间,即现阶段, 能不能胜任?二是成本,即胜任后,精力够不够?

环境保护税的应税税额,不能像其他税种那样“查账征收”。其税额不仅是几个数据,也不仅是财务报表,而是一整套专业标准规范和计算方法。这与税务人员普遍的知识储备,还不匹配。

之所以这么说,首先是因为应纳税额的计算步骤十分复杂, 至少需要经过以下六个步骤,而每一个步骤又包含众多细节。

第一步,获取基本数据。包括污染物排放的执行标准,明确获取污染排放量的方法,选择自动监测设备监测或者监测机构监测的,要拿到检测报告;不监测的,要选取相应行业的排污系数、物料衡算规范;仍不适用的,要研究各省出台的抽样核定办法。

第二步,计算污染物排放量。筛选污染物,按照相应的算法, 计算每一个排放口每一种应税污染物的排放量。

第三步,确定计税依据。即确定应税大气、水污染物的排放当量数、固体废物的排放量以及噪声超标数。其中有诸多细节需要把握,比如应税水污染物中色度的当量数算法比较特殊,畜禽养殖业要特别考虑,固体废物的几个量必须准确计量,噪声是不是全月超标、一个边界有几处超标,等等。

第四步,初步计算应纳税额。对于应税大气、水污染物,首先对不同污染物按照污染当量数进行排序,确定纳税指标,然后计算; 对于应税固体废物以及应税噪声的应纳税额,按适用税额进行相应的计算。

第五步,判断是否满足减税条件。一要满足从未超标排放, 二要满足相应浓度的再平均值低于标准30% 或50%,可以减免。这就要求必须采用监测方法,有明确的检测浓度,比对相应的排放标准。对于符合条件的减免项目,还要根据有关文件选择相应的减免性质代码。

第六步,确定本期应纳税额。填报相应报表。

更复杂的是,环境保护税纳税人涉及不同行业,不同生产工况,不同时段,不同污染物,不同污染物处理设施,不同计算方法,不同排污系数,不同监测设备, 不同处置方法,不同税额标准等。这些导致了不同纳税人的情况千差万别,属于不同的排列组合。

现在对纳税人的要求是,懂政策、能计算、会申报。这个要求不一般,而作为征管部门的税务机关,更需要掌握,同时还得练就火眼金睛。

再回到开始提出的两个问题。

第一,现阶段,税务机关恐怕难以承受。现阶段税务机关的工作要点是完成征缴,但已经发现了很多复杂问题,随着征缴的常态化,审核工作的重要性、专业性和繁琐性将更加突显。不少基层税务人员表示,起码现阶段几乎不可能准确审核。

第二,长远来看,明显行政成本太高,需要人力,需要时间, 且难免挂一漏万,存在审核风险。环境保护税税额的计算,事关污染减排、绿色发展等政策和政治问题,重要且敏感,有很多不可知的行政风险。税务机关若要全面开展审核,压力可想而知。

不管是现阶段还是从长远看, 借助专业化社会力量提供技术支持,能够大大减轻税务机关的压力, 也符合政府购买服务的大趋势。由社会化力量提供专业服务,不仅是技术需要,而且应该成为防范税务机关审核风险的一道必经程序。

 

3
税务检查稽查,不就是用来兜底的吗?

 

环境污染不可逆,等不及稽查或三五年后的追征,开征初期,必须积累准确的基础数据

第三方参与,应该成为一个必经程序

 

税务征管的威慑力,主要在稽查,而非日常审核。税务征管的特点是,首先相信纳税人如实申报,一般不对纳税情况进行全面审核。之所以相信,也是因为制度设计科学,有税务检查特别是稽查来兜底。

按照《税收征收管理法》, 因纳税人计算错误等失误,未缴或者少缴税款的,税务机关在三年内可以追征税款、滞纳金;有特殊情况的,追征期可以延长到五年。所谓出来混的,总要还的, 是税收管理的内核。

也正因此,有人认为,税收征管与收费不同,原来的排污费存在的拖延不缴、未缴或者少缴等问题,在税收的管理轨道中,将被充分制约。分行业、分地区的税收检查,特别是专项稽查,总能做到让侥幸者新账旧账一起算。基于这样的管理,不少人认为,税收收缴后理论上不需要全面核查。即使发现不了异常,也没什么问题。

确实,作为税,这种制约的威慑力非常强大。而之所以主要依靠这一制度来制约,是因为原来的税种,检查方式主要是查账, 核心都是经济账,即使存在问题, 最后通过追征税款、滞纳金,完全可以弥补。

可是,环境保护税的特殊性, 决定了传统的税收征管模式不能完全奏效了。因为环境污染是不可逆的。环境保护税的初衷就是为了调节企业的污染排放,是为了保护生态环境,如果也如其他税种那样,等到专项稽查时再发现问题,那么,本该减少的排放没能减少,已被污染的环境不可恢复,开征环境保护税的意义何在?

因此,环境保护税的审核, 意义重大。正如有些税务人员所谈到的,征收环境保护税,是一项政治任务,必须认真做好。这就要求税务机关要转变观念,高度重视环境保护税对税收征管理念提出的重大挑战。挑战具体体现在两个方面。

第一,环境保护税必须全面开展审核,特别是在开征第一年、第二年。好的开始是成功的一半, 必须准确梳理纳税人的纳税税额, 明确其纳税应达到的水平,以为今后税收征管提供参考,积累准确的基础数据。也只有这样,在今后的税收征管中,才能更大程度地降低行政成本,更大限度地接近准确。据了解,首个征期, 环境保护税税收收入并没有预想的那么多,减免申报达1/3。这一方面说明,税收的正向激励机制已初步发挥作用,另一方面,也提醒税务机关,审核非常必要, 意义重大。

第二,环境保护税的税务稽查,必须要加大力度。不同行业、不同区域的税务稽查,要更加注重环境保护税稽查;环境保护税专项稽查,要加大频次。只有这样,才能充分发挥费改税的优势, 让“污染者付费”原则真正纳入税收轨道,让税收的调节功能最大程度地服务于绿色发展。

要做到这两点,仅仅依靠税务机关,不可行;指望环保部门更多的参与,也不现实。

针对环境保护税的特殊实际, 坚持问题导向,需要主动探索和积极作为。

开展环境保护税专业化审核实践,由社会化力量提供专业服务,无疑是一个选择,也是最佳选择。

第三方参与不仅仅是技术支持,而是为了进一步确保审核结果的准确性,为改革的顺利推进助力, 为生态环境负责,为生态文明建设担当。从这个意义上说,第三方参与,应该成为一个必经程序。

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2018年05月31日 03:29
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以社会调查为抓手,推动生态文明建设