改革开放40年环境法的发展 ——以《环境保护法》的修改为视角_四川省社会科学院 天府智库-理论研究-生态文明 生态文明 理论研究

改革开放40年环境法的发展

——以《环境保护法》的修改为视角

胡小文

2018年07月27日 03:30

曹明德
中国社会科学网-中国社会科学报

新中国环境保护事业的发展经历了三个阶段:第一阶段为1949—1978年,这一时期由于工业欠发达,环境污染问题尚不显著。第二阶段为1979—2012年,这一时期由于长期经济持续快速增长,工业化、城镇化进程迅猛,环境污染问题自20世纪80年代后半期,特别是90年代之后呈日益严峻态势。与此同时,环境立法也呈迅猛之势,《环境保护法》以及各主要环境单行法均在这个阶段完成,除了个别的法律,如土壤污染防治法、湿地法等尚未制定,可以说环境资源保护法律体系已经基本形成。第三阶段为2013年至今,环境保护事业进入新时代,一方面,环境污染的严峻态势已经引起全国人民甚至世界范围的广泛关注;另一方面,中央对环境保护问题给予前所未有的重视,“大气十条”“水十条”“土十条”均在这一时期应运而生,法律也作了或正在作相应的修改或制定。以习近平同志为核心的党中央决定改变经济增长模式,改变长期以来高污染、高能耗、高投入的经济发展模式,而坚持走绿色、低碳、循环发展模式,在国家发展战略上把环境保护放在优先位置,中国经济发展进入新常态。在立法上表现为把生态文明建设写入宪法,并进行环境管理体制的重大改革,成立生态环境部和自然资源部。

在第三阶段中,最引人注目的立法事件之一就是2014年对我国1989年《环境保护法》的重大修改。这一重大修改是我国环境保护法发展较为集中的表现,主要反映在以下几个方面。

其一,宣示环境保护是国家的基本国策,这是对以往片面追求经济增长的校正和纠偏,同时还把环境保护优先作为一项环境法的基本原则,旨在纠正过去以牺牲环境资源为代价抽取短期经济增长的短视行为,树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识,努力为子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境,这是新中国成立以来我国环境保护工作的经验总结,也是我国发展战略的重大调整。

其二,改进环境执法,赋予环保执法机关一些行政强制执行权。环保行政机关缺乏行政强制执行权是长期以来困扰环保执法人员的一大难题。新修改的《环境保护法》明确赋予了环保执法部门可以查封、扣押造成污染排放的设施、设备,甚至可以将案件移送公安机关,由其对造成环境污染负有责任的主管人员和其他直接责任人员处以5日以上15日以下的行政拘留。这是我国环境执法在立法上的重大改进。

其三,确立环境公益诉讼条款,从而弥补环境保护行政执法存在的缺失。环境保护领域既存在政府失灵,也存在市场失灵的问题,这是由环境保护具有很强的“公共物品”属性所决定的。过去过于依赖环保执法机构是导致环保执法不力的一个重要原因,因为,环保执法机构及其执法人员自身存在资源不足、能力有限的问题,有时还存在意愿不足甚至权力寻租的问题。为了弥补环保行政执法存在的局限,有必要引入社会组织和公众对环保执法的有效监督和积极参与,从而有效解决环境执法中的政府失灵问题。环境保护法的修改充分汲取了多年来环境执法和司法的实践经验以及环境法学者的专家智识,引入了环境公益诉讼条款,允许致力于环境保护事业的社会组织代表社会公众利益,对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为依法向人民法院提起环境公益诉讼。自新法生效以来,社会组织提起的环境民事公益诉讼已有100多件,有效地参与了环境执法和环境司法,在环境保护工作中发挥了其他主体无法替代的作用。同时,新修改的《环境保护法》还以专章的篇幅规定环境信息公开和公众参与,明确要求政府和企业向公众披露环境信息。如,法律要求重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况,以及防治污染设施的建设和运行情况,接受社会监督。新法还规定企业社会诚信档案和黑名单制度,将环境违法信息记入社会诚信档案,及时向社会公布违法者名单。在环境信息公开和公众参与方面,法律还强化了建设项目环境影响评价的信息披露,除涉及国家秘密和商业秘密外,环境影响评价报告书应当全文公开,而不是只披露摘要部分;同时,检察机关也可在环境民事公益诉讼中发挥一定的作用,并推动包括《民事诉讼法》在内的相关法律的修订。在环境行政公益诉讼方面,最高人民检察院通过近年来的试点工作已在全国范围推行由检察机关代表公共利益对环保执法机关提起环境行政公益诉讼。

其四,划定生态保护红线、实施主体功能区划、探索编制自然资源资产负债表。这是美丽中国和生态文明建设的关键制度。修改后的《环境保护法》第29条规定,国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护,各级政府应采取措施保护具有代表性的各种类型自然生态系统区域,珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域,重要的水源涵养区域,具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹。同时,国家对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追责制度。国务院目前也正在推动《生态环境损害赔偿制度改革方案》,从而更加有效地保护生态环境,进一步完善生态环境损害赔偿制度。

与此同时,我国政府也十分重视运用刑事工具打击环境犯罪。从1979年《刑法》到1997年《刑法》,我们可以看到刑法在环境保护领域质的变化。1997年《刑法》在第六章第六节用9个条文规定了14种环境犯罪,内容包括环境污染犯罪和各种破坏自然资源和生态的犯罪。全国人大常委会通过刑法修正案的方式,以及最高人民法院、最高人民检察院通过司法解释的方式进一步完善1997年《刑法》,不断加大对各种环境犯罪的打击力度。

党的十九大标志着我国进入新时代,十九大报告凝聚了我们国家对环境保护的新思想。十九大报告中“生命共同体”的概念,从生态整体主义哲学的高度来对待我国的环境保护事业。报告提出我们应当尊重自然规律、顺应自然规律,这也是习近平总书记曾经提出的山、水、林、田、湖生态系统整体保护思想的延伸和发展。

纵观改革开放40年来我国环境法的发展,我国环境保护立法经历一个从无到有、从零散到系统、从末端治理到全程治理的过程,其涉及范围也不断扩展,从污染防治到生态保护,进而参与包括气候变化在内的全球环境治理。与此同时,中国在全球环境治理领域充当越来越重要的角色、发挥越来越重要的作用,为建设美丽中国和保护全球环境作出更大的贡献。

(作者系中国政法大学民商经济法学院教授)


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2018年07月27日 11:32
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