生态文明 理论研究

夯实生态文明和美丽中国建设的制度保障

杨雨霖

2020年03月09日 02:08

葛察忠 李晓亮
中国环境报

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《指导意见》),明确提出了我国环境治理体系的建设目标、主要原则、体系特征、体系组成、改革内容、实施要求等。这是党中央在党的十九届四中全会提出国家治理体系和治理能力现代化重大命题之后,印发实施的第一个专业领域治理体系建设指导意见,进一步体现了党和国家对生态环境保护工作的重视。为理解好、实施好《指导意见》,笔者就文件出台的重大意义、思路框架、重点任务、主要创新和推进路径进行了分析。

《指导意见》是构建我国现代环境治理体系的行动纲领

环境保护是我国基本国策,党和政府历来重视生态环境保护相关的法律法规、组织机构、政策制度、标准规范等方面治理体系建设。党的十九届四中全会提出提升国家治理体系与治理能力现代化水平的要求,生态环境保护是国家治理体系重要组成部分,制定出台《指导意见》具有重大意义。

第一,《指导意见》是建设生态文明与美丽中国的坚实保障。党中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,要求探索出一条人与自然和谐共生的现代化道路,紧紧扣住人民群众对优美生态环境的迫切需要与良好生态产品供给不足这个目前我国社会主要矛盾的重要方面,努力建设天蓝、水碧、土净、生态优良的美丽中国,使我国成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。而生态文明与美丽中国的建设,要求形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,是人类历史上前所未有的理论和社会实践。时间跨度长、目标要求高、任务困难多、参与主体多,必须将生态文明建设理念融入经济社会发展全过程、各方面,需要党委、政府、企业、公众和社会组织各主体充分发挥积极作用,在国民经济生产、消费、流通、贸易、处理处置各环节实现全面绿色转型,才能有效推进生态文明与美丽中国建设。因而,对执政主体建立完善的治理体系、提升治理能力水平提出了迫切需求。

第二,《指导意见》是建设现代化国家治理体系与治理能力的重要内容。国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现,是中国共产党深入群众、与民共情、解决群众关心突出问题、集中力量办大事优良传统的突出表现。生态环境问题是人民群众关心的突出问题,就是中国共产党完善治理体系与能力的重要出发点之一。另外,纳入国家治理体系完善的整体进程,使生态环境治理需求有机会更提前、更深入地与国家发展战略、区域战略、产业政策、能源政策、经济政策、交通政策等宏观决策充分衔接、协同推进,从源头形成有利于生态环境保护的经济结构、产业结构、区域布局等,促进生态环境保护工作融入经济社会发展各方面、全过程,减轻生态环境保护的压力,实现经济高质量发展和生态环境高水平保护齐头并进格局。

第三,《指导意见》是贯彻落实习近平生态文明思想的具体举措。习近平生态文明思想是建设中国特色生态文明的理论指引与实践遵循,提出建立五大体系、坚持六项原则。环境治理体系是推进生态文明与美丽中国建设的现实工具,也需要将习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平生态文明思想的理论精髓融入其中,进行细化、实体化、制度化。《指导意见》对现代环境治理体系的目标要求、构建思路与实施路径提出了系统性安排,坚持党的领导,从系统工程和全局角度寻求新的治理之道,坚持统筹兼顾、整体施策、多措并举,全方位、全地域、全过程开展生态文明建设,把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动,构建了有利于生态环境保护与绿色转型的制度保障与长效机制。

《指导意见》勾画了环境治理体系建设的战略蓝图和重点任务

为深入贯彻落实党的十九大提出的“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”部署,推动实现美丽中国建设目标,《指导意见》基于现阶段环境治理体系与能力基础与进展,聚焦“十四五”生态环境保护需求,将坚持党的领导、多方共治、市场导向、依法治理作为基本遵循和行动方针,将“导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动”作为环境治理体系建设总体目标和本质特征,从全局、整体和系统的角度,提出了构建现代环境治理体系的指导思想、基本原则与主要目标,谋划了“七大体系”共建的战略举措和实施路线图,提出具有前瞻性、针对性与创新性的重点改革方向,主要有:

进一步明确各主体的权责利。生态文明建设是一个“共建共治共享”的文明形态,要依赖全部社会主体的参与。现有法规政策虽然多次提到“多元共治”的生态文明建设与环境治理体系,但并未明确回答各主体权利责任义务。此次《指导意见》首次明确界定了环境治理体系中各主体的职责定位,即“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与”,为后续制定相关的配套制度措施,充分发挥各主体作用并且各司其职奠定了基础。

行政职责更明晰、监督考核更有力。党委和政府在环境治理体系的完善、环境治理中起最为核心的领导与主导作用,进一步完善相关行政部门的职责与义务是完善治理体系的前提。首先,明确了央地财政支出责任。进一步落实《环境保护法》第六条“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的要求,明确“主要由地方财政承担环境治理支出责任”,中央财政只担负“全国性、重点区域流域、跨区域、国际合作等环境治理重大事务”的支出责任,进一步理清了生态环境领域央地的财权与事权划分。其次,提出环境执法与公检法联动机制。提出强化四大机关联动,加大对生态环境违法犯罪行为的查处侦办、起诉、公益诉讼等力度,为生态环境保护提供强有力和职责清晰的司法保障。再次,明确“谁考核、谁监测”。监督与考核是环境治理体系中的重要环节,也是推动各主体特别是地方政府履职尽责的基本保障,而监测数据是监督与考核的基础。《指导意见》为确保监测数据“真、准、全”,以及确保监测数据和考核结果与公众感受相一致,明确提出了“谁考核、谁监测”的原则。

更加注重依靠市场和技术创新的力量。首先,提出针对工业污染地块推行“环境修复+开发建设”模式,为盘活地方环境资源、强化治理社会投入、完善环境治理市场机制提供了有力支撑。其次,提出环保“首台套”技术装备与应用示范。参考科技、工业领域政策,响应国家“创新驱动”发展战略,首次提出“推动环保首台(套)重大技术装备示范应用”,建立名单制及给予相关激励措施,加强关键环保技术产品自主创新。

更加注重调动与依靠全社会的力量。人民群众是历史的创造者,人民群众中孕育着磅礴的力量,生态环境事业是人民的事业,也必须依靠人民群众的伟大力量。首先,着力强调全民行动体系建设。从强化社会监督、发挥社会团体作用、提高公民环保素养及职责等方面,对于环境治理中的全社会行动体系提出了任务要求。同时,夯实社会基础与群众基础,为相关的绿色生产、消费、生活等提供思想动力与内在支持。其次,强调推进生态环境信息化建设。新一代信息技术条件下环境治理与决策体系有可能发生根本性变化。《指导意见》要求排污企业通过网站公布自身环境信息并对真实性负责;以及环境数据“三个一”,即要求“形成生态环境数据一本台账、一张网络、一个窗口”,建立环境信息、环境信用协同联动体系,“建立完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度”,推动生态文明建设“少数关键主体”履行更多的生态环境责任。

推动环境治理体系与宏观决策体系更紧密结合。首先,强化生态环保规划、标准与产业政策衔接。产业是国民经济基础与骨干,也是污染排放重要贡献者和生态文明建设重要力量,产业政策、产业规划等宏观政策也会对生态环保产生重大影响。《指导意见》提出环保规划政策标准与产业政策衔接,强化政策协同。其次,提出强化生态环境保护与“四个结构优化调整”的政策联动机制。产业、能源、运输、用地等人类活动是前端,《指导意见》提出“制定出台有利于推进产业结构、能源结构、运输结构和用地结构调整优化的相关政策”,就使得环境因素与环境目标能够更早、更深入进入国家宏观决策体系中,进入到相关部门决策考虑中,能够更早、更好地推动生态文明建设。

加快实施《指导意见》的政策建议

推进制定《〈关于构建现代环境治理体系的指导意见〉的实施方案》。首先,中央层面由发展改革委会同生态环境部等相关部门,联合制定分工方案,针对重点任务制定责任分工、完成时限。其次,地方层面由各地党委和政府根据本地实际情况完成细化实施方案。制定权责明确的各部门环境治理体系责任清单。制定年度工作计划和具体任务,督促各相关部门履行各自职责。

配合财政体制等相关改革推进环境治理体系现代化进程。完善生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案,理顺中央与地方在环境治理方面事权与财权的分配关系。首先,制定与划分事权和支出责任相匹配的支出制度,按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的环境治理事权分配原则,在支出责任上,加快中央财政转移支付改革,适度增加地方环境治理财政力量。其次,建立地方环境治理事项支出财政保障机制。将地方生态环境责任下地方支出责任建立单独的预算科目予以保障,纳入年度预算,保障事项、任务、支出相匹配。

推进建立环境治理体系建设评价考核机制。建立环境治理体系建设进展评价指标体系。推进各地开展环境治理体系与治理能力现状评估。由国家发改委会同生态环境部建立跟踪评估机制,于2022年-2023年组织开展中期评估,并将结果纳入地方生态环境质量改善的考核中。

作者单位:生态环境部环境规划院


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2020年03月09日 09:58
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“七大体系”是对现代环境治理体系的任务分解