新时代生态文明制度体系的三重特征
深化生态文明体制改革 推进美丽中国建设①
胡小文
2025年02月19日 01:54
张惠远 王志勇 管梦鸾
中国环境报编者按
为贯彻落实党的二十届三中全会对新时代新征程深化生态文明体制改革作出的重大部署，全面深入推进我国生态文明制度体系建设，中国环境科学研究院联合中国环境报开设“深化生态文明体制改革 推进美丽中国建设”专栏，邀请专家学者和地方代表围绕生态文明体制改革的理论与实践开展交流研讨。
坚持和完善生态文明制度体系是推进人与自然和谐共生现代化的内在要求。党的十八大以来，我国生态文明制度体系实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，在推动生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化水平明显提升过程中，展现出三重鲜明特征。
生态理性成为生态文明制度体系的基本追求
“生态兴则文明兴”的历史规律论断，拉开了构建生态文明制度体系的序幕，党的十八大以来，生态理性通过对生态价值的理论认识和制度实践，实现了制度化表达。
“生态有价”为生态理性的制度化提供认识基础。从过往发展的教训来看，过度追求经济理性的制度设计是引发生态环境危机的根源，因此，实现生态理性的制度化表现已成为当前的基本追求。从生态文明制度体系的建设规律来看，生态理性主要通过生态价值的显化来体现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对生态价值的规律性认识不断深化，为生态文明制度体系的建立健全提供了源源不断的理论依据。
“生态兴则文明兴”的论断从文明的高度肯定了生态价值，至今已成为社会各界耳熟能详的普遍认知，是最核心的价值源泉。“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”“绿水青山就是金山银山”等精妙地展示了生态价值的通俗形象，为生态文明制度体系的建构者提供了人人可知可用的理论标尺。总体来看，对生态价值的规律性阐述，正为生态文明制度体系蕴含生态理性奠定了坚实的认识基础。
“生态补偿”为生态理性的制度化探索实践路径。将推动生态价值的落地实现作为制度内容进行安排，是新时代生态文明制度体系构建的一大亮点。
实践中具体体现为处于统领地位的《生态文明体制改革总体方案》将“树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力，就应得到合理回报和经济补偿”作为六项总体要求之一，并将构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度作为改革理念，同时在土地、矿产等自然资源有偿使用，资源环境税费，生态补偿等八个方面明确了几十项体制机制改革的任务。
这是党的十八大以来生态文明制度体系在构建上凸显生态价值的内容创新，推动生态理性在发展方式、发展动力的变革实践中进一步得到强化。
重塑纲目贯穿生态文明制度体系的建设历程
新时代，生态文明载入党章和宪法，制定修订环境保护法及30余部生态环境法律法规，生态文明体制改革总体方案及几十项具体方案，从建纲立目、逐步织密，发展到不断以美丽中国建设新要求整体推进、系统深化。
党的十八大至党的十九大：重在建纲立目。2012年，随着生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局，生态文明制度体系建设开始进入由党中央进行顶层设计、高位推动的系统塑造阶段。其中，显著标志为《生态文明体制改革总体方案》出台，推动构建“四梁八柱”，这是第一个针对生态文明体制机制改革完善的纲领性文件，确立了以八项制度为主体的框架结构。
其次是《中华人民共和国环境保护法》修订，将“推进生态文明建设”明确纳入目的条款，对基本理念、原则、制度予以法律确立，形成生态环境保护领域的综合性法律，为进一步制修订环境要素监管法律以及流域、区域专门法律等确立基础依据，引领完善生态环境法律体系。
党的十九大至党的二十大：逐步严织密补。党的十九大报告把生态文明制度体系建设成就表述为“生态文明制度体系正在形成”，意味着生态文明制度体系进入沿着基本框架、逐步织密织细的阶段。
标志之一为《深化党和国家机构改革方案》将生态环境保护单列为一项政府职能，对相关国务院所属部门进行优化整合，通过此举革除了过往环境管理体制当中多头管理、职能重叠、权责不清的问题。
标志之二为《关于构建现代环境治理体系的指导意见》作出七项体系建设的任务部署，以体制机制完善推动形成环境治理工作合力。
标志之三为“生态文明”写入宪法，以序言中的根本任务、总纲中的生态环境保护制度、国家机构中的职责等构成宪法中生态文明制度的基本格局，为推进生态文明体制改革提供最根本的法律遵循。
党的二十大至今：全面深化创新。2022年，党的二十大报告总结过去十年的成就，表明“生态文明制度体系更加健全”。2024年，党的二十届三中全会提出“深化生态文明体制改革”“完善生态文明制度体系”，标志着已进入以改革创新推进逐步深化完善的阶段。
一是以美丽中国建设目标指引体制机制改革深化。2023年，《关于全面推进美丽中国建设的意见》部署“改革完善体制机制”“强化激励政策”任务，明确支撑美丽中国建设的各项制度的完善重点。
二是以生态文明基础体制完善推动制度功能创新。党的二十届三中全会首次提出“完善生态文明基础体制”，是完善生态文明制度体系的又一次理论和实践创新，为突破基础性体制机制障碍、巩固基础明确方向。
协同有序凸显生态文明制度体系的结构特点
当前我国生态文明制度体系已逐步发展到事前、事中、事后全过程管理，强制、激励、引导功能多类并举，以及政府、企业、公众多元共治，内容更加系统完整，框架结构更加协调均衡。
过程指向上，推进事前、事中、事后全过程管理。一是增强事前预防，主要从自然资源资产产权制度和管理体制改革、国土空间规划体系和用途管制、生态环境分区管控、污染物排放许可等制度，以明产权、划边界、定准入等手段作出预防性要求。
二是提升事中监管，主要包括资源有偿使用制度、生态补偿制度、排污权交易等制度，以资源用量和排放管理等方式落实生产生活过程中的生态环境保护要求。
三是强化事后监督，更加强调地方党政领导干部的监管责任，建立了领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究等责任制度。
功能指向上，推动强制、激励、引导协同并进。一是以“红线”类强制命令约束保护和开发行为，主要包括土地用途管制、排污总量控制、生态保护红线、自然保护地体系、能耗“双控”、碳排放“双控”等制度。
二是以生态环境权益交易机制激励经济主体经济与生态并重，主要包括环境税、碳排放权交易、排污权交易、生态补偿、自然保护地特许经营等产权、财税、价格类制度，促使各类经济主体按照投入产出比，选择经济与生态收益均衡的行为。
三是以呼吁、倡导和约束的方式引导全社会形成自觉进行生态环境保护的意识和行为，主要包括公民生态环境行为规范、绿色生活创建等制度。
主体指向上，推行政府、企业、公众多元共治。一是以政绩考核机制强化政府监管责任落实，主要建立了生态文明绩效评价考核、领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究等制度，以将生态责任纳入政绩评价考核的方式落实政府制度供给和监管责任。
二是以市场交易机制推动企业主动保护生态环境，主要包括自然资源有偿使用、环境税、排污权交易、碳排放权交易、绿色金融、企业环保信用评价等制度类型，强制约束和激励引导是主要手段。
三是以宣传教育机制促进公众自觉广泛参与，主要建立了环境保护公众参与办法、环境影响评价公众参与办法、公民生态环境行为规范、公众监督和举报反馈机制等。