国外社科 理论研究

新形势下俄罗斯气候治理政策的发展演进

袁文坤

2022年05月13日 08:49

廖茂林,刘元玲,陈迎
国外社会科学. 2022(01)

一、问题提出

俄罗斯作为横跨欧亚大陆的幅员辽阔之国,人均资源禀赋非常丰富,是大型能源生产国、消费国和出口国,以及核能与水电行业的全球领导者之一。1俄罗斯是世界最大的一次能源出口国和第二大油气生产国,化石燃料与能源行业是俄罗斯经济发展的支柱,能源行业约占其国内生产总值的四分之一,能源收入占俄罗斯预算总收入的五分之二。2全球 五分之一的森林在俄罗斯境内,其国土森林覆盖率高达44%,得益于此,俄罗斯位于世界碳汇排行榜的首位。

俄罗斯不仅是能源存储、生产和出口大国,也是能源使用大国。在1700多万平方公里的国土面积上,1.46亿人口稀疏分布,一年有长达6个月的寒冷冬季,使得俄罗斯需要更多能源资源来维持其基础设施建设、促进物流运输以及居民生活供暖需要,因此也排放大量温室气体。俄罗斯二氧化碳排放量居世界第四位(占全球总量的4.6%),气温上升速度也超过全球平均水平。俄联邦水文气象和环境监测局的数据显示,2017 年俄气候变暖的强度是全球平均值的1.5倍。在俄温室气体总排放量中,俄能源行业排量由于燃料燃烧、蒸发与泄漏的占比高达79%。3

作为联合国常任理事国和全球能源大国,俄罗斯在全球事务中发挥着不容忽视的影响。就全球气候治理的进程而言,作为世界上国土面积最为辽阔、化石能源资源丰富,且温室气体排放量巨大的国家,俄罗斯在应对气候变化方面的立场、政策和行动尤为重要,不仅对俄罗斯本身,而且对全球气候治理的发展都有举足轻重的影响。《京都议定书》和《巴黎协定》在全球气候治理进程中发挥着顶层制度设计的重要作用,俄罗斯对这两个协定的签署和生效均发挥了重要的推动作用,因此一度引发国际社会对俄罗斯气候政策的关注和研究。然而,近年来国内对俄罗斯气候政策的关注热度有所下降,对俄罗斯在气候问题上一些新的发展变化并未给予充分的重视,因此有必要对俄罗斯的气候政策进行梳理和认识。

二、俄罗斯气候政策研究的现状与不足

俄罗斯工业部门以石油、化工、冶炼、军工等重工业为主,能耗长期居高不下。作为能源资源型国家,根据全球大气研究排放数据库(Emissions Database for Global Atmospheric Research, EC)的最新统计数据,2019年俄罗斯的二氧化碳排放1.79亿吨,居世界第五位,人均碳排放12.5吨,仅次于美国位居世界第二位。全球气候治理的制度设计以及俄罗斯的地理国情使得它拥有大量碳信用额度和强大的碳隔离能力,无论俄罗斯未来作为全球碳库还是碳源,都会对全球应对气候变化的集体行动产生影响,值得重视和深入持续研究。目前国内有关俄罗斯气候政策的研究数量有限,但也为我们提供了很多关键信息。

1.部分学者关注俄罗斯在某个时段气候政策的转向,并对其原因进行分析。例如姜睿曾在2012年撰文分析俄罗斯在国际气候合作中的立场变化及其影响因 素。4何 一鸣重点分析俄罗斯在梅德韦杰夫时期气候政策转型的驱动因素以及由此带来的影 响。5孙 超在2012年底坎昆会议之后发文,分析了京都时代前后俄罗斯气候政策的转型过程,认为俄罗斯气候外交呈“断裂与延续”的特征,即断裂的立场和连续的利 益。6房 乐宪、王玉静对全球气候治理进程中俄罗斯与欧盟的气候外交进行了分析,尤其是对当前双边气候合作的进展与局限做了解 读。7

2.有的文章从宏观和纵深的角度分析了俄罗斯在能源政策与环境保护方面的进步空间。例如戚文海和矫萍联合发文分析了俄罗斯节能减排面临的严峻形势以及发展低碳经济的路径选择和意义。8范纯则分析了十月革命以来俄罗斯环境政策的形成、发展、改革和修补过程,指出俄罗斯的环境决策存在透明度低、可操作性差等弊端,但总体上,仍汇聚着向市场化环境治理靠拢的各种结构性条件。9

3.国外学者也曾对俄罗斯不同时段的气候政策进行分析研究。例如,奥地利学者周游(Constantin Holzer)指出,俄罗斯应对气候变化的全部政策都基于眼下的适应性原则,呈现出“矛盾”而“实用”的特点,而非盲目与他国接轨。10阿 莱克桑德拉·诺维克娃(Aleksandra Novikova)等撰文分析“俄罗斯的承诺与现行政策”,通过模型分析发现,尽管俄罗斯能源政策的出台并非为减排而是为提升国家竞争力和经济绩效,但若能坚持执行,那么其温室气体排放仍可得到 控制。11

最近有关俄罗斯气候政策的外文文献主要集中在气候变化对俄罗斯的影响的最新发现、俄罗斯减排模式的预测以及效果预估等方面。纵观现有研究,它们分别从不同视角带领我们认识理解俄罗斯的气候政策并启发思考。然而,就目前看来,仍存在两个方面的不足:时间上相对滞后(大多在2010年左右)并因此导致研究的连续性较差;在解释俄罗斯气候政策的影响因素方面,研究视角的重叠导致研究内容和结论相似。

首先,从时间上来看,俄罗斯气候政策研究的连续性较弱。从首届世界气候大会算起,全球气候治理的进程已经跌宕起伏开展了多年。其间国内有关俄罗斯气候政策的研究较少,而数量有限的论文集中出现在2010年前后。从梅德韦杰夫离任至今,新冠肺炎疫情的全球肆虐带来全球气候治理格局的新发展,俄罗斯国内应对气候变化的举措也有了新的动向,然而从文献梳理看相关研究较少。因此,本文在梳理俄罗斯气候政策发展历程的基础上,结合其近年来新的气候政策进展,争取做出更为全面的论述。

其次,从内容上看,绝大多数研究都围绕俄罗斯气候政策的发展阶段和影响因素进行分析,有的侧重国内,有的注重气候外交,大多都提到能源、经济、科学等方面的推动力量。这些视角都能从某种程度上解释俄罗斯气候政策的发展演变,尤其是从能源资源的角度来分析俄罗斯的气候政策,研究相对比较丰富。本文认为对俄罗斯气候政策发挥影响作用的不仅有上述因素,更为重要也被现有研究重视不足的还有国内政治因素的影响。

三、俄罗斯气候政策的发展与演进

1.俄罗斯开始关注气候议题并将其置于国内的政治议程中,始于叶利钦时代,此时的气候议题,总体上属于边缘性的话题。当时俄罗斯国内,包括叶利钦在内的各阶层均未表现出对气候变化问题的热情与兴趣。但是在叶利钦时代,俄罗斯实行了亲西方的政策,为响应西方的号召,于1992年宣布加入《联合国气候变化框架公约》,并于1996年成立了俄罗斯环境部和自然资源部来负责气候变化问题。1999年,俄罗斯政府公布《俄罗斯联邦国家安全构想》,首次提出将环境安全作为国家利益的一部分。然而,俄罗斯的“环境安全”范围很广泛,主要涉及国内环保而非战略上的考虑。12就气候变化而言,工业化背景下的苏联经历了碳排放量快速增长的时期,1959年二氧化碳排放量为2亿吨,1968年达到6亿吨,其增长速度明显超过美国同期水平。1990年是俄罗斯温室气体排放的峰值年,也是《京都议定书》的基准年,这为俄罗斯留下很大排放空间,也为叶利钦时期以及后来俄罗斯完成相应的减排要求提供了极为有利的条件,使得俄罗斯几乎不费周折就可轻松完成国际社会所设定的减排目标。

冷战后俄罗斯采取亲西方的外交政策,在政治、经济、军事与文化交流方面,与西方互动交流不断增加。气候变化和环保问题并不占据俄罗斯国内政治议程的重要位置,再加上旧时代留下的管理部门的条块分割和责任分散,大大限制了气候政策的实施效果。这个时期的气候政策因此更多体现的是俄罗斯外交转向的新姿态,是“适应”并回应国际社会尤其是西方国家诉求的被动之举。

2.叶利钦卸任后开启了普京执政时期,其间俄罗斯对待气候变化的态度与立场呈现实用主义的特征。这个时期,俄罗斯做了两件事情。首先,2006年在国内颁布了两部气候问题相关政府法令:《关于建立俄罗斯评估人类温室气体排放的标准》和《关于俄罗斯评估人类温室气体排放标准的确认》。这两部法令是俄罗斯国内气候政策的主要内容,重点在于重新核对检测标准,便于摸清家底,而非应对问题。

其次,在全球气候治理方面,俄罗斯2002年批准通过《京都议定书》,这一举措意义重大。俄罗斯的加入最终使得人类历史上首次以法律形式限制温室气体排放的国际条约得以生效,国际社会对此表示赞赏。这样做也为俄罗斯获得欧盟的支持加入WTO和挽回因别斯兰事件而恶化的国际形象发挥了积极作用。对此,有研究指出,在内外压力之下,俄罗斯终于下定决心,在国际气候治理中从一直扮演的“旁观者”变成“推动者”。13然而,自从2005年《京都议定书》生效之后,俄罗斯很长时间内很少在世界气候大会上发声,国内也鲜有出台有关应对气候变化的政策、举措,甚至缺少相关讨论,俄罗斯对气候变化问题的态度较为冷淡。

3.2008年到2012年,俄罗斯在气候变化问题上的态度与立场有所变化。这4年是梅德韦杰夫担任俄总统期间,梅德韦杰夫认可全球变暖的科学基础,并指出俄罗斯有责任在国内外两个渠道着手解决该问题,以便缓解俄罗斯所面临的气候困境,并带来经济上的收益。为此,2009年,俄罗斯政府颁布了《俄罗斯联邦气候策略》,提出了俄罗斯气候政策的目标、内容和实施方式,其中包括在俄气候变暖的情况下政府应采取的措施。这是俄罗斯首次将气候变化问题的应对机制化,承认气候变化的不利影响,表明在制定经济社会和其他政策时,要考虑与气候变化相关的问题。与此同时,也提出很多具体问题,例如探讨解决永久性冻土融化带来的危害、自然灾害的传播等问题。2010年俄罗斯内阁部长会议上,梅德韦杰夫表示,不管新的国际气候协议是否达成,俄罗斯都将努力提高能源效率和减少温室气体排放,因为从经济和环境的角度看,这符合俄罗斯的利益。这与之前普京的气候立场与政策显著不同。在气候外交上也是如此,梅德韦杰夫先是在八国峰会上积极表态要应对气候变化,又在2009年哥本哈根气候大会上宣布俄罗斯要实现在2020年前达到1990年基础上25%的减排量,并指出俄罗斯削减碳排放并不是因为法律约束,而是因为这对俄罗斯的发展有利。

尽管梅德韦杰夫与普京在气候问题上的表态和政策立场差异明显。然而,就政策性部署而言却并没有推行切实可行的举措,而是基于俄罗斯的实际提出以适应为主的应对举措。例如,针对俄罗斯提出的减排目标,有机构研究指出,25%的减排目标完全不具有雄心。“实际上,根据俄罗斯最新的2030年目标,即在1990年基础上减少30%,取代之前的25%~30%的目标,相当于2030年的排放水平为2.4亿吨二氧化碳当量,相当于比1990年的水平低24%,这还不包括土地利用、土地利用变化和林业。根据气候行动追踪组织(Climate Action Tracker)的统计测算,俄罗斯国家自主贡献的减排目标被评为‘严重不足’。”14实际上,由于俄罗斯存在严重的能源浪费现象,高能耗、高碳排放的经济发展模式短期内难以改变,使得俄罗斯不敢承诺具有雄心的减排目标。

4.2012年至今,俄罗斯气候政策峰回路转,采取了和前期不同的气候立场与态度,再度回到以“适应”和“实用”为主要特征的思维框架中。2015年9月,普京在第 70 届联合国大会上表示,俄罗斯计划到2030年将温室气体排放量控制在1990年水平的70%~75%。此后,其目标饱受诟病,因为2015年俄罗斯温室气体排放量本身就是1990年的71%,由此可见,俄政府实际上是要为排放量的增长预留出一定的空间。虽然俄罗斯通过了《2030年前的能源战略》,提出能源安全保障、能源效率、能源预算的效率、能源领域的环境安全保障四个主要方向,针对俄罗斯的发展现状,这四个方向对俄罗斯的减排和推进全球气候治理向前发展都会发挥良好的促进推动作用,符合俄罗斯的实际利益需求。然而,这其中并未突出应对气候变化的必要性和重要性,更缺乏具体可操作的政策部署与行政法规,气候问题再度被搁置,成为一个边缘性的议题。

2020年初,普京发表国情咨文,花费很大篇幅分析俄罗斯人口负增长问题,并提出:“我们的每一步,每一项新的法律和国家计划都首先要从国家最高优先方向的角度去评估,这一优先方向就是保护和增加俄罗斯人口。”在涉及气候变化的问题上,只是提出“俄罗斯愿意支持本国和外国的科学家在生态、气候变化、环境以及世界大洋污染方面开展联合研究,这是所有人面临的全球发展挑战”。与此同时,普京认为“俄罗斯的能源结构是世界上最绿色的能源结构之一”。15作为俄罗斯版的“国家气候计划”,依旧是以“适应”为主。该计划指出如何使经济和人口适应气候变化,以减轻损害,虽然态度看上去积极,但由于它提到要“利用气温变暖的优势”,该表述很大程度上弱化了气候变暖带来的威胁,忽略了气候变化对俄罗斯的整体影响。实际上,俄罗斯在北极地区和在多年冻土之上建造的基础设施,已经让俄罗斯成为应对气候变化最脆弱的国家之一。俄罗斯驻联合国特使丘马科夫(Dmitry Chumakov)在联合国气候变化大会上表示,俄罗斯的平均变暖速度比全球快2.5倍,需要对气候变化问题采取更为清晰有力的应对决策。16然而,这项俄罗斯版的“国家气候计划”并没有达到目标,也意味着错过了向低排放经济转型所带来的经济机遇,包括发展可再生能源部门。切实有效的减排需要对俄罗斯的能源体系进行前所未有的实质性改革,包括迅速削减能源需求和广泛建设低碳基础设施。然而,俄罗斯尚未做出这样的改变,这可能会对实现《巴黎协定》的目标产生全球影响。17

与此同时,新冠肺炎疫情带来的影响和对能源市场的冲击,让“能源立国”的俄罗斯面临更多的不稳定和不确定性,俄罗斯的传统油气行业面临长期威胁。疫情给俄罗斯的经济发展带来显著的负面影响,在这样的背景下,应对气候变化问题也被再次提上议事日程。为此,俄罗斯一面推动能源行业数字化转型,继续开发天然气、核能、水电等低碳清洁能源,提高能效,优化能源消费结构,一面加快制定低碳发展战略,筹谋中长期绿色低碳发展。2020年,俄经济发展部向政府提交了应对气候变化的一揽子法案,包括《温室气体排放国家管理法》《2050年前长期低碳发展战略草案》《俄罗斯气候项目清查、注册、发布及结算体系构想草案》等。

同时,俄罗斯积极参与国际气候谈判与合作,2019 年 9 月正式加入《巴黎协定》。2020 年10月,俄工业家和企业家联盟气候政策和碳管制委员会举行首次会议,推动政府和企业联合行动,应对低碳时代挑战。此外,俄罗斯高度关注欧盟能源政策,努力推动与欧盟绿色议程对话,呼吁发展俄欧低碳领域合作。2020 年 12 月,斯科尔科沃莫斯科管理学院和欧盟驻俄代表团举办首届俄罗斯—欧洲气候问题线上会议,就如何适应能源转型和俄欧绿色合作建言献策。

这段时间,俄罗斯的气候外交也凸显其“适应”和“实用”的特征,在国际气候治理的舞台上,俄罗斯主要以世界气候大会为依托,以具体谈判过程中的议题为抓手,贯彻俄罗斯既定的气候政策,在全球气候治理的愿景思维、应对态度和立场,以及具体的谈判细节方面,更多是从自身利益出发与资源能源富集大国联合行动,发出维护本国国家利益的呼吁和诉求。总之,俄罗斯的气候政策经历了较大的起伏,既有积极响应、主动参与的时刻,也有疏离冷漠、顺其自然的时刻。从全球气候治理的发展进程而言,俄罗斯总体上是以顺势而为的旁观者自居,偶尔在多重因素推动下发挥推动者的作用。尽管俄罗斯的气候政策在不同时刻表现得不同,然而其实质性的目标追求并未发生改变,即维护俄罗斯在全球气候治理问题上的国家利益,结合本国国情注重对气候变化的适应行动,而且在减排方面无明显进展,在全球气候治理进程中也没有堪称雄心的目标。

四、俄罗斯气候政策的推动因素分析

气候变化议题刚进入国际社会议事日程时,正值苏联解体前后,决策层与普通民众的注意力几乎都被国家解体和社会转型带来的冲击,以及俄美关系和俄欧关系的新发展所占据和吸引,气候变化几乎没有进入公众与决策层的视野。俄罗斯科学界对这个问题的反应总体看也是冷淡和滞后,对全球气候变化的速度、趋势、原因以及人类可以采取的应对举措,均持有怀疑和不置可否的态度,总体上对气候问题的认知存在长期缓慢的转变过程。20世纪90年代,俄罗斯认为气候变化(特别是全球变暖)可能会给处于寒带的俄罗斯带来潜在利益,这使其未能充分重视气候变化带来的负面影响,长期在国际气候谈判中扮演“旁观者”的角色。

随后,国际社会尤其是政府间气候变化专门委员会(IPCC)不断夯实气候变化的科学基础,并提出应对气候变化的紧迫性,欧美尤其是欧洲在应对气候变化问题上不仅率先做出表率,而且积极推动包括俄罗斯在内的更多国际社会行为体参与到全球气候治理进程中。21世纪以来,随着各国对气候问题关注度上升和俄极端气候现象频发,尤其是不断呈现的气候变化对俄罗斯永久性冻土、农业发展以及能源方面产生负面影响,俄罗斯逐渐认识到,气候变化对本国也具有显而易见的威胁与危害,因此对节能减排、绿色低碳等相关概念采取接纳态度,注重发展绿色科技与能源行业的提质增效,最终在2019年9月,《巴黎协定》签署5年后,俄罗斯正式宣布加入该协定。

在分析俄罗斯气候政策发展变化的影响因素时,现有研究大多数都提到了国际和国内双重因素,尤其是国内能源、政治、经济、科学、媒体等方面的推动力量,从不同的角度解释了俄罗斯气候政策的发展演变,具有相当程度上的合理性与说服力。

回顾俄罗斯的气候政策历程可看到:不同时期俄罗斯的气候政策有不同的表现,阶段性特征明显。叶利钦时代主要跟随西方世界做了些立场与姿态性的政策设计;普京在气候问题上表现出实用主义特色;梅德韦杰夫在气候问题上表现较为积极主动。根据肯尼斯·华尔兹所提出的层次分析法理论,个体在国家决策过程中发挥着重要的作用。在梅德韦杰夫任职期间,俄罗斯气候政策进入转型期并在2009年发布《气候变化评估报告及其对俄罗斯联邦带来的影响》,该研究报告完全同意IPCC第四次评估报告的观点并呼吁政府加紧制定政策,应对气候变化。普京执政期间,对国际事务的观念以实用主义为主,以服从俄罗斯国家利益和经济发展为前提,尤其在国际减排机制的参与和支持方面,展现出实用主义的特色,这也影响和渗透到俄罗斯的各个方面。

尽管IPCC的报告以及俄国内科学家、媒体、民众等在气候问题上的态度和立场,会对俄罗斯的气候政策产生影响,但是纵观俄罗斯气候政策的发展过程可以发现:一方面,国际社会气候变化研究结果,以及国际气候谈判进程的发展对俄罗斯气候内政与外交产生推动影响;另一方面,俄罗斯国内政治格局的发展变化对俄政府制定气候政策产生重大影响。

俄罗斯作为一个独特的存在,有独具特色的内政外交传统。地理环境、自然禀赋、宗教文化和历史经验强烈塑造着俄罗斯独特的观念认知,长期以来政治上坚持自成体系,经济上乐于自给自足,改革的进程往往艰难而迟缓。俄罗斯向来对新现象、新概念高度警惕,既需要相对漫长、迟缓的理解和内化过程,又要在其中维护大国自尊,努力彰显其独特而重要的态度和立场。这体现在俄罗斯应对各领域变化和挑战、制定内外政策的方方面面。18基于此,我们或许才能更深刻地理解俄罗斯在全球气候治理问题中的立场观点与应对行动。

(参考文献略)


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2022年05月13日 16:51
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日本高校人文学科处境困难