当一个社会还处于简单状态时,或者说,还处于低度复杂性的条件时,秩序是比较容易获得的。农业社会就是一个相对简单的社会,在这样一个社会中,通过历史沉淀下来的习惯与习俗规范就可以获得社会秩序,这种秩序是通过自然演进而来,是一种自然秩序。也正是因为秩序的获得相对容易,因而获得秩序并不成其为一个需要努力才能解决的问题。当从农业社会过渡到工业社会时,社会的流动性增加,不确定性因素和异质性因素增长,习惯无法维系社会秩序了,因而,人为地创制出秩序成为社会的首要目标。正是依靠政策和法律的运行,现代社会实现了对异质性因素的统一规范,进而实现了创制秩序。创制秩序也是一种自上而下的单向度的控制体系,是一种管理秩序。到20世纪后半期以后,社会逐步进入高度复杂性和高度不确定性的历史阶段,社会中的差异性与异质性凸显出来,依靠政策工具所形成的管理秩序陷入危机。那么,创制秩序无法存续的情况下,将由何种秩序来代替?而政策又将在其中发挥何种作用?这些问题涉及社会治理的变迁,以及公共政策的根本性质及其在社会治理中的定位,是需要重视的问题。
一、政策成为治理工具
农业社会是一个高度同质化的社会,社会中几乎不存在异质性因素,整个社会稳定而又清晰。人们的行为受到演进而来的习惯与习俗的约束,自然生成了社会秩序。秩序是先于个体而存在,是外在于人的意识和行动的,人生于其中,在成长过程中潜移默化地理解秩序的协调性且服从于它,这又反过来进一步维护和巩固了自然秩序。秩序几乎不需要任何人为的捏造或者修正,也没有人能够改变或者调整,自然地延续下去。在这样的社会中,依靠习惯和习俗足以实现社会秩序,社会对规则的需要很小。“当人们承认社会具有一种很好的和持续性的内在秩序时,他们就不可能有意义地区分人们通常在不同情况下做什么的认识及人们应当做些什么的观点。可是,由于在相互作用的法律结构中,规范的秩序既是不言而喻的又是默示的,因此,它从来不需要采取那种由特定的机构宣布和强制实施的规则形式。”不过,我们可以看到,农业社会中也存在规则,但这些规则并不是明确的行为规范,或者说,不是我们所说的现代意义上的普适性规范。农业社会中的规则与习俗、道德和意识混在一起,难以做出明确的区分,哈特甚至做出这样的表述,即在传统社会中并不存在明确规定的“确认规则”(rules of recognition)。这表明,农业社会在规则方面是存在着空白的,这一空白由习惯来填充,并生长出自然秩序。
二、通过政策实现创制秩序
政策作为法的临时形态,从一开始就具有法的精神,其规范范围是无区隔的,规范效力是平等的,所有的人群、区域和阶层都被囊括在内,而且所有人及其行为都受到平等对待和无差别管理。政策是一种抽象的制度,政策的实施就是通过抽象来管理具体,从而使得繁杂多样的具体事务受到统一的规范,使得各式行为遵循统一的标准和要求,将一切不确定的行为以及多变的社会问题都转化为某种可以预期的确定性,以此实现社会秩序。“政治思考和经济交换都有赖于公布和实施规则或法律。没有规则,永远也得不到社会生活中协作的利益,除非可能是作为个人或集团独裁的结果,否则,社会秩序的存在将永远是费解的神秘现象。”为了消灭特殊性,政策一经产生就展开了和权力的斗争。在政策的发展和完善中,社会中的方方面面都被有序地规范起来,权力逐渐退出人们的观念视野,原先由权力所占有的地方被无处不在的程序、步骤、规范所代替,整个社会在形式上建立起一个完善的规范体系,呈现出一个从容有序运作的状态。正如福柯所看到的,在17世纪甚至18世纪初,公开处决仍然是权力展示的地方。而到18世纪后期,随着社会经济的发展,犯罪行为日益普遍时,权力却失效了。这时出现的现象就是,“阴森的惩罚盛会虽然在各地还时而零星地出现,但毕竟在逐渐消逝了。在这种转变中有两个进程。它们是不同步的,而且原因各异。第一个进程是作为公共景观的惩罚消失。惩罚的仪式因素逐渐式微,只是作为新的法律实践或行政实践而残存下来。”公开处决渐渐消失了,对非法活动的惩罚和镇压更为程序化和规范化,执法更为严密,惩罚逐步制度化了。这一演进所体现的就是社会治理工具从权力向制度的转变过程。
但是,为了实现秩序而创制出政策,所生成的是一个单向度的管理体系。在工业社会领域分离的结构中,政策的制定者和执行者位于公共领域中,也就是社会治理的中心,政策对象则是位于私人领域和日常生活领域之中,也就是社会治理中的边缘。政策的制定者与政策对象分离开来,分别代表着国家与社会,并被结构化到中心-边缘的关系结构中。位于中心的精英不仅制定出政策,而且也通过政策的实施来制造出他们所希望的社会秩序,社会秩序就是由精英创制出来的。
三、超越政策的工具性存在
工业社会一直在努力实现人的解放,首先是人在政治上的解放,接着是人在生产系统中的解放,但是,工业社会又通过政策的运作而将个人抽象化为符号,并纳入一个抽象系统的管理之中。当个人被抽象化之后就不再是一个完整的个体,而只是人的异化形态,人并未获得真正的解放。抽象的政策系统将工业社会变成了一个失去了生活实质的符号共同体,人受到符号的支配。“公共领域中的形式化规则具有普遍性,却与具体场景中的具体的人的存在、行动和要求相去甚远。表面看来,规则能够适应普遍性规范的要求,而在实际上,要么是扼杀要么是部分扼杀了人的个性,或者使人的行为从属于某种结构化了的统一模式。结果,人的自主性等都丧失了。”当把抽象的个体视为管理的对象时,就出现了管理对象的错位,由此可知,基于抽象的政策对象的基础之上的政策所要解决的并非真实的社会问题,政策远离了真实的生活。
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