社科文论选摘 理论研究

乡村治理:制度性纠结何在

杨秦霞

2019年02月27日 02:10

周少来
人民论坛网

新型城镇化与乡村振兴,是当前社会转型中的两个历史性任务,事关两者之间互动共进的双向交流过程,其组织性体制基础则为乡村治理。乡村治理及其现代化,在新型城镇化与乡村振兴的双向“拉扯”中艰难前行,面临一系列制度性“纠结”或“困境”。为了同时推进新型城镇化与乡村振兴,则必须直面乡村治理及其现代化进程中的“制度性纠结”,亟待深化城乡二元结构的体制性改革。

新型城镇化与乡村振兴的“反向拉扯”

探讨乡村治理,离不开中国全面现代化的改革开放进程。乡村治理,是在中国社会结构发生历史性变化背景中的“乡村治理”。今日之“乡村”,不是传统农耕社会中的“田园牧歌式乡村”,也不是计划经济时期的“封闭停滞的乡村”,而是在不断急剧提升的城市化(城镇化)大潮冲击下的“变动不居的乡村”。这是我们探究乡村治理的现代化结构性大背景。

一方面,改革开放进程,即是工业化与城市化不断扩张的进程。获得一定人身自由的传统农民,不断地、一波接着一波地涌进城市,推动着“城市化率”的节节攀升。中国的城市化率,从1978年的17.9%,到2017年的58.52%(常住人口),中国2亿多的农民工被囊括其中。这意味着广大乡村中的人才、资金和资源,源源不断地流向各级城市,从而相应地导致各地乡村不断遭到侵蚀、衰落甚至消亡。这就是“乡村振兴战略”得以提出的历史性背景,也是“乡村振兴”面临的历史性挑战。

另一方面,乡村振兴,则需要多种多样的人才、资金和资源的支撑,特别是产业支撑和人才支撑。但目前的产业结构则不容乐观,2017年中国的三大产业比重分别为:7.9%、40.5%、51.6%,而农村常驻人口达41.48%,达到5.77亿人。也就是说,不到国民生产总值8%的产值,要“养活”40%之多的人口,这是目前“农村留不住人”,大量中青年“到城市找活路”的根本原因。这便导致人才、资金和资源“单向”流入城市,而广大乡村面临“空心化”“边缘化”的问题。

这就形成乡村治理的背景性制度困境:一方面,乡村振兴,需要大量的人力和财力的支持和“回流”,但现实是,乡村的产业基础根本无法支撑如此之多的人口生存。另一方面,为了缓解乡村人口、土地紧张等一系列根本问题,又需要大量的人口离开乡村,并能够一体化地融入城市生活,也是说,从长远来看,为了根本性地解决乡村治理问题,还需要农村的人力和财力“流入”城市。这便是新型城镇化与乡村振兴“历史夹缝”之中的乡村治理,要实现城乡之间人才、资金和资源的“自由双向流动”,解决乡村治理中的基础性和根本性问题,还亟待城乡之间制度性体制结构的深化改革。

乡村共同体与流动性社会的“结构调适”

正是在汹涌澎拜的城市化大潮冲击下,乡村治理面临着“治理单元”的结构性调适,治理主体是谁?治理对象又是谁?传统乡村与正在走向现代化的乡村,有着极大的结构性转换。

传统乡村,不管是古代农耕时代的乡村,还是计划经济时期的乡村,基本上是一个“稳固的乡村共同体”,历史演进中形成的自然村落,构成一个“知根知底的熟人社会”。绝大多数村民,依靠传统的农业生产作为生存之本,加上少量的副业和手工业,形成“农业为主+手工业为辅”的产业结构。累世而居、聚族而居的自然存在,是一个生产单位,也是一个生活单位,家长、族长和村长基本上依靠传统的村规民约等道德性力量维持乡村秩序。改革开放前的“合作化”和“人民公社化”运动虽然重新整合了乡村的治理结构,加强了国家对乡村社会的动员和统合能力,使国家的政权力量渗透进乡村社会,但乡村社会的基本治理结构,还是在很大程度上保持了传统的“习惯性治理”,只是在粮食征购、政治动员和户籍限制等方面加强了行政性约束力量。

 

也就是说,在城乡结构互动调适的历史性转型时期,乡村的人员结构、产业结构,甚至其土地制度、住房制度都带有极大的可变性和不稳定性,这便是“流动性乡村结构”给目前的乡村治理带来的极大的问题和挑战。

行政化下沉与乡村自治的“机制对冲”

乡村治理及其治理现代化,理应是国家政权与民间社会合作共赢的良性互动,就基层社会具体而言,就是乡镇政府与村民自治的良性互动。但近年来,行政化下沉趋势日益凸显,与乡村社会的自治活力构成了一定的紧张关系,事关未来长远的基层民主自治与基层治理现代化。如有的地方政府强行规定,村委会“两委班子”“一肩挑”(村党支部书记与村委会主任为一人)的比例要达到80%以上,甚至有的政府要求达到100%。村支部书记和村委会主任实行“工资性补贴”“年薪”10万元—20万元不等。乡镇政府对村“两委”干部下放行政性事务并实行年终考核。村“两委班子”成员实行“坐班制”,等等。为什么在需要实行村民自治的基层社会,出现了“行政化趋势”?并构成对“村民自治”的“对冲之势”?这有着极其复杂的历史和现实根源。

 

户籍制度和土地制度的“双重约束”

众所周知,“横亘”在中国城乡之间的两大“制度鸿沟”即是户籍制度和土地制度,这是新型城镇化必须面对的紧迫问题,也是乡村振兴必须面对的紧迫问题,更是基层乡村治理必须面对的紧迫问题。

户籍制度从上个世纪50年代建立以后,起到一定“隔离城乡”和“封闭乡村”的作用,是维护国家推进的工业化和城市化的基础性制度。但改革开放以后,越来越受到大潮汹涌的“民工潮”的冲击,虽然其制度体系“漏洞百出”,但还是束缚农民融入城市的根本制度。由于户籍制度体系上“附着”大量的住房、教育、医疗和社会保障方面的“制度化利益”,大量农民工身在城市工作,但其身份依然是在农村。由于“人户分离”的历史性境遇,导致乡村治理大量的“时空倒错”。

土地制度与户籍制度紧密相关,也是“隔离城乡”的基础性制度。由于城乡土地制度的“双锁定”(城市为国有土地、农村为集体所有土地,所有制性质皆不得改变),农村土地制度朝着越来越“细分产权”的“双重三权分置”方向改革。就农民的土地承包权来说,“三权分置”的改革为:土地的所有权为集体所有,土地的承包权为农户家庭,土地的经营权可以流转出租或以土地入股。进城打工的农民,可以把小块土地留给家里的老人耕种,也可以把土地流转给专业大户经营,也可以土地入股土地合作社,要么就把土地撂荒。对于常年在城市打工和生活的农民来说,土地是留给农民的“有用财产”,但却不能转化为“融入城市的资本”。但对流转大量土地的专业大户或合作社来说,“流转”的只是土地的经营权,根本无法“拿”土地进行“融资”或“抵押贷款”。

乡村治理,体制性改革出路何在?只有直面制度性问题和困难,大力推进新型城镇化和乡村振兴双向互动,破除城乡之间的制度性壁垒,促进城乡各种要素的自由双向流动。同时,壮大基层民主自治的活力和基础,组织化有序化动员基层民众,培育良好的公民文化氛围,加强乡村法治建设的力度,在此基础上,稳固乡村共同体纽带,提升礼俗性德治力量,形成城乡一体化的自治、法治与德治的治理结构,由此乡村治理现代化才能够建立在可靠持续的制度基础之上。

(作者为中国社会科学院政治学所政治理论研究室主任、首席研究员、博导)


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2019年02月27日 10:12
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