社科文论选摘 理论研究

WGI指标对我国地方法治政府指标体系建设的启示

赵庆秋

2019年04月08日 03:26

刘骊光 高莲红
《社会治理》2019年第2期

世行全球治理指标体系,经过近20年的发展和完善,其公开性、科学性、应用性已得到广泛认可。尽管治理指标的可靠性也受诸如治理、政府问责、法治、效能等所度量概念的内涵不统一的影响,但公开的数据资源、透明的度量程序、实践的应用测试与反馈,广泛的社会参与和监督都使这一指标体系不断接受科学方法的检验,而提升其可靠性和可信度。世行治理指标体系的发展经验对我国各级政府开展法治政府等指标体系建设工作有相当大的启示。

第一,法治政府内涵需要深入挖掘和丰富。围绕世行治理指标的争议多存在于各方对治理概念内涵的不同理解。由此可见,建立可靠、一致的法治政府指标体系,必须对我国法治政府的概念内涵有更全面、清晰的理解,并发展可操作、可度量的构成要件。2004 年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政提出了六点要求:即“合法行政,合理行政,程序正当,高效便民,诚实守信,权责统一”,体现出行政体制改革建设“有限政府”“服务政府”“阳光政府”“效能政府”“诚信政府”“责任政府”的目标要求。党的十八大以来,中央做出了全面深化改革、全面推进依法治国等重要决定,提出“切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力”以及“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”等方针。为提高指标体系的准确性,一方面,设计有中国特色的法治政府指标体系应体现出所要度量的法治概念的内涵和作为制度性架构的规范、方式、目标,及其现实表现;另一方面,初期的法治政府的指标体系建设不必贪大图全,而应稳步推进,保证评估指标的可操作性,并随时间的推进而不断完善。

第二,整合和完善地方政府指标体系管理平台。近年来,绩效管理实践在我国政府部门已逐渐展开,相应的实践探索与理论创新也不断跟进。2012年,国务院明确提出开展政府绩效管理试点的要求,建立、健全指标体系、考评办法和结果运用等绩效管理机制制度。法治政府建设在实质上为政府的绩效管理实践提供了不可缺少的制度基础和环境支撑;法治指标建设与绩效管理指标建设也有很大的互补性。然而,我国地区差异较大,现有的由地方政府推出的指标体系设计虽然能体现出所在地区或部门的特点和要求,但指标内容的差别和测评过程的不透明使得地区间数据基本无可比性,年度间的测评数据也无法进行一致性检验。一种可行的办法是梳理这些门类繁多的指标测评体系及活动,加强相关机构和人员的培训,提高数据采集质量和测评信度,为指标体系的不断完善搭建良好平台。、

第三,不走过场,提高地方法治指标体系的持续性。世行的全球治理指标体系之所以能产生持久影响,很重要的原因是指标体系的不断改进,数据信息不断更新和完善,并与其在各国治理的实践应用相辅相成。在我国建立地方政府的法治指标体系不能成为一次性活动和形象工程,而应在完成设计的基础上,进行实际测评,透明测评方法,公布评分结果,不断改进测评过程。地方法治指标体系建设应保证数据的一致性和开发的持久性:不仅单个省份或地区在不同份的评分结果能够可比,而且不同地区的评分结果仍能可比。各级政府机构及社会各界都能从中获取更多有用信息,引导或监督政府改进行政活动。

第四,建立多元主体的指标体系评估机制。评估主体的多元结构是保证指标体系评估信度和质量的基本原则。当前针对我国对政府活动的绩效评估,评估主体仍以官方为主,且多是上级行政机关对下级行政机关的考评,政府对自身行政管理评估缺少主动性,而社会机构更是难以对政府活动进行评估。有专家为此提出应采用“顶层设计”模式,推出一套权威的、统一适用的法治政府测评方案。这一举措对于提高指标体系的可比性固然是好事,但政府不宜垄断这一行动,而应鼓励多元主体参与方案的设计和评估。相信随着政府自信心在行政体制改革和法治建设过程中的不断增强以及行政信息更公开、透明,各级政府部门会更积极接受和支持其他类别的政府机构、独立的社会组织和公民参与评估。多元的评估主体既能保证评估的全面客观,也有助于提高公民政治参与和强化政府问责。

第五,提高地方法治指标体系建设的科学性。指标体系的建设主要包括指标体系设计和评估两方面。指标体系设计和评估过程中是否遵循科学、客观、公正的指导原则决定了指标体系的可靠性和可信度。地方法治指标体系的设计以法治的相关理论为基础,遵循“可行、合理、有效、准确”的标准;评估则侧重对法治表现的客观测量并进行价值判断。评估人员需要秉持良好的职业道德,学习评估方法,以提高评估质量为目标。正如前文所述,定量化的指标数值的相关性既是验证测量效度的重要手段,又是解释和理解理论的重要参考。法治的水平高低与经济发展、政府效能、地方的自律性、行政问责性、公众满意度究竟有怎样的关联或因果关系?它们的作用机制是怎样的?这些都是实践者和理论家极其关注的问题。只有坚持指标研究过程的科学性才能有助我们为这些问题找到更可信的答案,并为实现国家治理体系和治理能力现代化提供更可靠的决策参考。

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2019年04月08日 11:25
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