社科文论选摘 理论研究

新时代政府职能转变的四个向度

杨秦霞

2019年05月13日 07:55

岳 嵩
人民论坛

党的十九大报告中明确提出,“转变政府职能,深化简政放权,创新监督方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”。这表明政府职能转变是建设服务型政府、优化政府运行过程的前提条件,也是行政体制改革的重要推动力。新时代以来,政府职能转变是行政管理体制改革的核心,是提高政府治理效率的关键,也是实现国家治理体系和治理能力现代化的着力点。所以,政府职能转变具有非常重要的现实意义。


职责向度:明确市场经济条件下政府的角色和职责


在计划经济时代,政府作为一个“全能型”的角色,掌管着经济和社会的方方面面,通过直接的行政方式对各类资源进行调控。随着社会主义市场经济体制建立与完善,政府已经不能以“全能”的角色出现在经济社会发展中,这就必然需要转变政府职能,推动政府角色和职责在市场经济条件下重新界定。政府角色随着职能的转变逐步变为市场的监管者和宏观调控的管理者,并且确定政府的职责为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”,这是社会主义市场经济条件下政府四项基本职能。具体而言,政府在经济和社会发展的各项活动中,从原有的直接管理转变为间接管理,微观管理转变为宏观管理,直接进行资源调配转变为规划、协调与监管资源市场化分配等。


在经济调节方面,政府职能转变实现了政府原先控制一切资源调配职能的变革,充分尊重市场在资源配置中起决定性作用的客观规律,在此基础上发挥宏观调控职能,对市场经济的发展起保驾护航的作用。在市场监管方面,充分尊重“看不见的手”与“看得见的手”的配合作用,明确政府与市场的关系,做到政府职责不越位、不缺位,保证市场健康、规范的运行。社会管理方面,政府对社会空间进一步放宽,加大“体制外”空间的范围,理顺政府与社会关系,对社会团体和民间组织进行更加合理的引导性建设,使其能够充分服务中国特色社会主义建设,并发挥更加有效的作用。在公共服务方面,进行政府机构改革,调整并明确政府服务职责,特别是将地方政府转变为规划并提供公共服务的重要主体。建设服务型政府就是要把政府的主要职能转移到为社会提供公共服务上来。建设服务型政府不是一个具体的工作和任务,它更多是政府发展方向的一个全新定位,是一个标尺、一面旗帜,它对政府职能的全面转变提出了更高的要求和目标,并将对中国的政治体制改革提供新一轮强大的推动力。经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面共同发挥作用,成为新时代政府角色定位和职责界定的一个重要指向。


治理向度:推动政府间关系的优化


改革开放之前,中央与地方之间实行“统收统支”的财政政策,虽然在不同时期有不同调整,但是总体情况没有变化。同时,中央对地方进行了全面的管理,如干部下管两级,对地方规划进行干预等,都使得地方政府存在活力不足的情况。改革开放之后,中央政府和地方政府之间的关系逐步发生变化。随着财税制度,特别是分税制的推行,地方政府在财政上拥有了一定的自主权,可以灵活进行一定的财力调配,实现地方的规划目标。政府职能转变之后,中央政府对地方的管理也出现了一定的“松动”,政府间关系出现了很大的改变,地方的活力得到了一定的激发。虽然政府职能转变与政府间关系的变化衍生出了“地方主义”和“山头主义”等弊端,但是从总体上来看,地方政府在拥有了一定财政自主权的前提下,本地区的规划和决策权也在进一步下放,能够更加从本地区的实际角度来进行行政决策和实施,地方政府及其相关部门的“自主”意识得到激发。


同时,与中央政府和横向政府及部门间的关系也进一步“磨合”与“优化”,逐步形成了协调性的政府间运行模式。进入新时代以来,中央与地方关系进一步优化,配套的财政税收制度也得到完善,政府职能转变在地方政府积极性方面的作用进一步突出。但是政府间“职责同构”的现象依然普遍存在,地方政府机构及部门的设置很多是对中央政府或上级政府机构的“复制”,这对于政府间纵向关系的优化还是非常不利的,同时也给地方政府进行本地区治理带来一定的问题。由此,地方政府的活力激发就遇到了“瓶颈”。所以,新时代政府职能转变的一个重要方面就是要对现有的“职责同构”现象进行调整,在保证中央政府权威的基础上,充分尊重地方政府的自主性,充分发挥中央与地方的“两个积极性”,逐步建立起中央到地方政府间关系的制度化机制,形成协调配合的“伙伴式”的地方政府间关系,将政府职能转变的动力充分融入到政府间关系的调整之中。


社会向度:实现政府和社会关系的良性互动


政府职能转变使政府对社会控制的范围缩小,增加了市场经济制度下经济组织和社会组织的发展与活跃,拓宽了“体制外”的社会空间。改革开放以来,政府职能转变注重对原有计划经济时期高度集中的政府管理体制的方面进行有序的调整,逐步改革了原有的“单位制”,打破了“条式”的国家—单位—个人的体系,建立了网络化的社会治理框架。特别是社会主义市场经济体制确立之后,大量民营企业、外资企业和个体劳动者充分发挥作用,实现了市场的繁荣与社会结构的变化,这都是在政府经济管理职能和社会管理职能调整的基础上进行的,政府已经不是单纯的完全控制者,而成为了市场监管和公共服务的主体。同时,随着社会阶层的分化与重组,各类社会组织与民间团体大量涌现,其性质也五花八门,参差不齐。各级政府针对这一现实情况,必须要对政府与社会的关系进行重新梳理,对社会组织和民间团体进行有效的甄别,进而与社会组织进行一定程度的合作,在保证政府主导的基础上,充分实现社会组织参与到相应社会管理的过程中来,并积极发挥作用。


政府对社会管理职能的变化,使得社会活力提升,社会成员之间的联系自由化、多元化,虽然存在政府相关管理力度弱化的现象,但是总体上来看政府保证了社会弹性机制的形成,提高了社会在遭遇经济波动与社会失序现象时的自我防范能力,政府社会管理的职责实际上呈现出了顶层化、宏观化的倾向。新时代政府职能的进一步转变可以有效实现政府与社会关系的协调化、规范化、合理化,保证社会空间中各类积极力量的发展,实现经济发展中社会因素有益作用的发挥,保证经济、社会的健康运行。


协同向度:保障中国政治制度体系合理运转


当代中国政治制度是在中国共产党的领导下,人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、城乡基层群众自治制度和民族区域自治制度等共同组成的制度体系,政府是政治制度体系的“结合部”和执行者。政府作为党和国家决策的执行者,具有整体性的协调作用,特别是在全面深化改革时期,注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求,也是推进改革的重要办法,所以政府在政治制度体系运转中发挥的协调作用就更加重要。具体而言,政府职能转变可以以推动行政管理改革为切入点,加强党的领导和党的建设,推动根本政治制度的进一步落实,提升参政议政作用的发挥,保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权,形成有效权力制约和腐败监督体系,将各方制度进行有效的协调,形成制度体系作用的最大化。


(作者为南京师范大学公共管理学院副研究员)


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2019年05月13日 03:54
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