社科文论选摘 理论研究

地方政府争取国家级区域政策的政治效应与方式选择

赵庆秋

2019年07月10日 02:22

潘同人
区域经济评论

1.政治效应

地方政府争取国家级区域政策的政治效应包括正面效应和负面效应两个方面。

第一,正面效应。地方政府争取国家级区域政策的正面效应包括两个方面。一是探索全面深化改革的地方路径。20世纪90年代以来,地方政府的自主创新逐渐成为渐进式改革的重要实现形式,但是这种自下而上的制度创新难以突破现有制度环境的约束,其结果大多是改革的碎片化呈现,新制度的持续力难以得到保障。在制度经济学家看来,制度环境为人们选择具体的制度安排设置了明确的界限,身处制度环境中的个体所追求的利益必然是有限的。地方政府在当前的央地权力结构下,其制度创新与利益获取也必然是有限的,如果没有分税制那样的重大变革,地方政府的制度环境不会有根本性的改变。在这种情况下,地方政府的理性选择是谋求央地权力结构的动态调整,以扩大地方政府的自主性。在争取国家级区域政策的过程中,地方政府与国家相关部委的良性互动明显增加,两者共同优化了制度环境,为地方政府的制度创新提供了更大空间,更为全面深化改革找到了地方路径。央地政府围绕着国家级区域政策展开的良性互动,为全面深化改革的战略任务找到了地方层面的推进机制,这种机制可以在现有的政治体制下为地方政府落实全面深化改革战略决策提供激励。二是提升地方政府竞争的层次与质量。如果地方政府为当前的政绩竞争,就会出现诸多短视行为,从而不利于经济转型升级。地方政府的竞争机制存在着“向底部竞争”的倾向,地方政府在财政、税收等政策领域发动针对其他地区的价格战,造成两败俱伤的结果。这些领域的优惠政策甚至突破了中央政府规定的底线。如果地方政府为未来的政绩而展开竞争,把注意力集中于将未来政绩变现,就会更注重长远利益和根本利益,有助于贯彻中央政府倡导的新发展理念。地方政府争取国家级区域政策的行为,客观上造成了地方政府竞争层次与质量的提升,竞争的重点从当前的各种数量型指标转变为未来一段时间的地区规划层次与发展蓝图,从而推动区域经济转型升级。

第二,负面效应。地方政府争取国家级区域政策的负面效应包括两个方面。一是各类国家级区域政策的叠加降低了政策的实际效能。一个国家级区域政策往往集中了某个领域的多个制度创新行为,提升了制度创新的系统性和整体性。然而,如果两个以上的国家级区域政策同时覆盖一个区域,就会在一定程度上分散地方政府的注意力,降低这类政策的实际效能。在实践中,上级政府对制度创新的鼓励和支持,可能诱导地方政府为创新而创新,进而出现过度创新。一些地区同时获得了自由贸易试验区和国家自主创新示范区的政策支持,并没有产生“1+1>2”的政策效果。事实上,自由贸易试验区和国家自主创新示范区具有完全不同的政策背景和政策主题,自由贸易试验区要对接世界最高标准的投资贸易规则,而国家自主创新示范区应对的是新一轮科技革命,两种国家战略都有自己的政策执行体系,必然会在一个地区内产生张力。二是引发各类国家级区域政策的同质化倾向。在国家级区域政策成为地方政府竞争对象的情况下,这些政策很容易产生同质化倾向。各个地区所处的发展阶段不同,所面临的实际问题也有很大差异。因此,国家级区域政策应该坚持问题导向,针对不同地区的问题精准施策,改变“一刀切”的解决方式。然而,地方政府往往将国家级区域政策看成一种稀缺的政治资源,它的第一目标是得到这种资源,而不太在意这种资源的内涵。对于地方主政官员来说,国家级区域政策的获取就是非常显耀的政绩。如果坚持这种观点,那么国家级区域政策的实施必然走向形式主义,实际问题的解决反而变成了无关紧要的事情。这种观点反映在政策制定层面,就是各类国家级区域政策的雷同程度较高,地方政府在申报政策草案时没有充分考虑本地区的实际情况,进而将国家级区域政策的获取等同于政绩本身。

 

2.方式选择

第一,府际联盟方式。在争取国家级区域政策的过程中,省级政府和市级政府往往结成府际之间的联盟。在高位阶的政策试验面前,市级政府很可能力不从心。因为在中国的政治体系中,官方行动者对政策的影响力在很大程度上取决于其行政级别。市级政府(除直辖市外)如果想获得中央政府的政策倾斜,必然先求助于省级政府。例如,在2017年2月公布的《山东半岛城市群发展规划(20162030年)》中,山东明确支持济南申报国家级新区,并强调新区申报对于山东发展具有重要意义。市级政府一旦获得了省级政府的大力支持,就意味着争取国家级区域政策的工作进入了快车道。首先,省级政府可以为市级政府提供必要的政治资源,更高的行政级别意味着更强的博弈能力,省级政府更适合与国家相关部委进行沟通和协调。其次,省级政府可以为市级政府排除潜在的竞争者,省级政府的官方支持,使得市级政府在本省范围内获得该政策领域的政治优势。再次,结成府际联盟以后,中央政府会认为该地区已经进行了较为系统的筹备,实施国家级区域政策的政治条件较为成熟,在该地区进行政策试验具有更大的可行性。因此,府际联盟是市级政府在当前的权力结构下争取国家级区域政策的理性选择。

第二,政策学习方式。为了提高治理绩效,地方政府会主动学习其他地区的治理经验,这种政策学习行为有利于国家级区域政策的获取。当地方政府采取政策学习方式时,意味着它正在特定领域追赶先进地区。在积极追赶的过程中,一些新理念、新做法被贯彻和运用到实践中,成为对接国家战略的治理基础。2017年5月,济南市党政考察团前往杭州、合肥、郑州等地考察,全方位了解这些城市在经济转型、科技创新、城市建设、社会治理等方面的先进经验。在筹建国家级新区的背景下,济南市党政领导向先进地区看齐的行动为实施更高级别的区域政策创造了有利条件。从央地关系角度来看,地方政府采取政策学习的方式,会给中央政府带来该地区党政领导班子锐意进取的良好印象。这种良好印象对政策试验地区的最终选定具有至关重要的作用。因为,中央政府在选择试点地区的时候,往往非常看重试点地区政策实施者的主观条件,尤其是政策实施者的实施能力。而这种实施能力往往能够在地方政府自发的政策学习中得到体现。通过横向的政策学习,地方政府向中央政府初步证明了自己所具备的能力基础。

第三,项目积累方式。在实践中,地方政府争取国家级区域政策是漫长的过程,与地方政府主导的前期制度创新相伴的,通常是一系列大型投资项目的积累和铺垫。例如,合肥在获批建设综合性国家科技中心之前,就成功布局和建设了一系列重大科技项目,包括量子信息国家实验室、超导核聚变中心、天地一体化信息网络中心等,中国科学技术大学还研制成功了世界首颗量子卫星,在国内外产生了重大影响。这说明国家级区域政策的实施需要雄厚的物质基础,而地方政府充分意识到了这一点,进而提前布局硬件设施。如果一个地区的基础设施达到了较高的水平,就会营造出一种万事俱备只欠东风的氛围,这使得该地区更容易获得国家战略的支持。有学者发现,由于政策试验具有风险和成本,在选择政策试验实施者时,上级政府必然要考虑各种硬件和软件的准备情况。对于一个地区而言,国家级区域政策往往意味着资本大量流入,在这样的情境中,中央政府关注的问题在于地方政府能否有效地利用流入的资本,实现高质量发展。而地方政府能否抓住资本流入的机遇,在很大程度上取决于项目建设方面的前期准备工作。

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