社科文论选摘 理论研究

全球治理视域下的国际制度重叠

赵庆秋

2021年01月12日 03:41

王明国
《东北亚论坛》2021年第1期

制度重叠和规范冲突是全球治理体系面临的重要挑战。缺乏等级制度以及无法通过向上级机构提出上诉来解决争端,是全球治理的结构性特征。如果两个或两个以上单独设立的国际制度功能、任务相互交叉,即为制度重叠。制度重叠试图解决制度一致性(instutional rec-onciliation)问题,即被采纳或新建立的制度如何与现存制度进行匹配。国际制度扩散和激增的趋势加剧了制度重叠和不相容的问题。美国经济学家霍华德·E.奥尔德里奇(Howard E.Al-drich)于1979年率先对制度互锁(interlocking institutions)给予了关注。以制度扩散导致的制度重叠,学界也经常以"关联""互动"等术语指涉相似的制度事实,描述制度复杂性与制度碎片化的局面。

应该说,制度重叠是制度互动类型划分的组成部分。奥兰·扬(Oran R.Young)认为,制度互动包括嵌入式制度(embedded institution)、嵌套式制度(nested institution)、集束式制度(clus-tered institution)以及重叠式制度(overlapping institution)共计四种类型。其中,作为制度互动的一个独立范畴,重叠式制度是指个体制度成立的目的不同而且在很大程度上彼此无关,但它们事实上互有交叉,从而对彼此产生巨大的影响。马克·布希(MarcL.Busch)把制度重叠落脚于主体重叠和成员重叠,认为择地行诉(Forum shopping)需要区别对待重叠的成员身份,包括区域制度成员身份和多边制度成员身份。而克里斯汀·罗森戴尔(G.Kristn Rosendal)则关注功能重叠、义务重叠和项目重叠。总体上,制度重叠研究通过关注成员、问题领域和功能方面的重叠,对全球治理产生影响。概言之,制度重叠研究通过绘制相关领域国际协议和国际规则的复杂结构图、确定关键治理制度及其相互关系、追踪制度重叠产生独特的政治结果的方式,分析给定制度议题或治理问题,塑造国际合作的政治。

为什么各国在同一政策领域建立多个国际制度?主流国际制度理论强调制度改善合作的能力,制度重叠是在多种因素和条件相互作用的情况下产生的结果。泰勒·普拉特(Tyler Prat)认为,讨价还价能力的竞争会导致国家在战略上扩张制度。当国家在现有领域的影响力受到限制时,就会建立新制度安排,在现有国际制度权力错位的情况下,制度重叠概率显著提高。"汤姆斯·格林(Thomas Gehring)等人认为国际制度在主导性规则和资源上的竞争、国际制度在组织功能上日益专门化的特征和趋势推动制度重叠和制度复杂性。""""""""克伦·艾尔塔(KarenJ.Alter)等人认为重叠原因既有功能需求因素,也有偶然发生的可能,还可以是组织模仿的结果。本杰明·福德(Benijamin Faude)认为,制度重叠可能是由于对现有制度的实质性规范或规则的不满、对其决策规则的不满或对现有治理安排的制度适合性不满而引起的合作问题,即诱导政策改变、增加对集体决策的影响或提高治理效率。简言之,当国家面临的合作问题或合作的背景发生变化,或者原有制度无法有效解决合作问题,国家一般倾向于选择重新建立制度,而不是对原有制度进行修正。

国际制度重叠既带来同质性,也带来差异性;既可能促进合作,也可能引发纷争。制度重叠意味着无法相互孤立地运作,而是影响彼此的规范发展和治理效力。制度重叠打破了单一制度建立的国际秩序,一方面,制度重叠可以提升规范合法性(normatvelegitimacy)。所谓规范合法性,是指"根据其所能接受的理由对其所影响的人进行正当化行为"。任何国际制度的规范合法性取决于它如何处理它所造成的负面外溢(negative spilovers)。"通过引导、监督和制度化行为体之间的竞争,重叠制度体系创造了多重政治机会,使得参与者能够相互关联、监督和协调不同的治理目标,平衡单一国际制度中普遍存在的不对称权力关系。总体上,不同制度交叉重叠推动多元价值观和道德观念的扩展,在符合成员需求的基础上增强规范的遵守和执行的范围,有助于构建合乎国际法律规范、具有正当性和适当性的全球治理体系。另一方面,制度重叠导致了创建新制度的审慎战略,可以推动制度间协调。在制度互动中,是否新建制度取决于成本收益。新制度建设产生了两类成本∶需要挑战者承担的初始设置成本,以及挑战者和维护者都将面临持续的长期合作成本。"在审慎战略指导下,制度间协调是指重叠制度的治理活动以产生一致治理的方式进行调整,这种协调体现在程序规范上,程序上的规范有效地管理重叠的国际制度关系,产生了一致性治理。总之,国际制度重叠使人们意识到,研究制度协调和混合治理的可能性与探询从无序到有序的实现路径具有重要意义。

作为全球治理的新现实,制度重叠与制度密度的增加也会引发消极后果,如引发制度冲击甚至对抗,在全球层面导致"治理堵塞""治理僵局"或治理衰退。制度重叠导致支持不同规范和规则的行为体发生界面冲突(interface conflicts),反映出行为体之间对单独设立但功能重叠的国际制度所载规范或规则的立场差异。换言之,这种冲突意味着行为体在重叠国际制度所载规范或规则的范围和适用性上持对抗立场。特别是,制度多样性扩大了选择范围,允许国家追求多种目标,这有助于具备资源和能力的强国。美国往往利用制度重叠和制度多样化追求自身利益,因此,全球治理体系中的制度碎片化(instutional fragmentation)如果不加以引导,可能会干扰全球治理体系的演变。


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2021年01月12日 11:29
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挖掘制度资源的富矿