建设国内统一大市场的重要意义与实现路径
杨秦霞
2021年02月24日 02:49
刘志彪
人民论坛网面对复杂多变的国内外形势，国内统一大市场是形成新发展格局的最可靠的战略资源，是可以利用的比较优势甚至是绝对优势。建设国内统一大市场的基本路径是要强化竞争政策的作用，中长期的突破口在于改革和优化地方政府的职能，破除“行政区经济”的形成基础；而短期的突破口，一是要消除政策歧视，提倡公平竞争，二是推进区域高质量一体化发展国家战略。
新发展格局形成需要有国内统一大市场作为基本的支撑条件和机制载体。过去在出口导向型经济全球化战略下，我们的经济增长利用的是国外尤其是西方发达国家的市场。如今在“双循环”新发展格局下，我们既要利用自己的市场来拉动中国经济增长，也要为世界经济复苏和繁荣贡献中国力量。
2020年9月，中央财经委员会第八次会议明确指出，要“加快完善国内统一大市场，形成供需互促、产销并进的良性循环，塑造市场化、法治化、国际化营商环境，强化竞争政策作用”。这给出了建设国内统一大市场的战略意义、目标和路径：建设国内统一大市场的目的是促进经济循环；国内统一大市场的建设目标是市场化、法治化、国际化；建设国内统一大市场的基本路径是需要强化竞争政策的作用。
国内统一大市场及其特征
国内统一大市场指的是在全国范围内，在充分竞争以及由此形成的社会分工基础上，各地区市场间、各专业市场间形成了相互依存、相互补充、相互开放、相互协调的有机的市场体系。在这种市场体系下，商品和要素能够按照价格体系的调节，在各行业、各地区间自由地、无障碍地流通或流动，市场封锁、地方保护等现象基本消除，从而实现资源在全国范围内顺畅流动和优化配置。这种价格体系既能够调节全国商品和要素的供求关系，反过来这种供求关系也能调节价格体系。
与国内统一大市场相反的状态是“市场分割”，它表现为地区间市场各自为政、相对封闭，跨地区的经济往来等受到阻碍，资源流动不畅，经济效率较低。引起市场分割的因素有很多，主要包括自然和人为两个方面。前者如气候、自然资源、地理地貌特征等，后者如政府权力机构的行政垄断和企业运用市场势力的垄断等。因此，构建国内统一大市场，主要应该规制反垄断行为，尤其是要限制行政垄断行为的行使。
商品和要素在全国范围内流动无障碍，是直接反映国内统一大市场建设要求和水平的基本标准。但是这种直接衡量方法往往比较复杂，因此，经济学家一般用所谓的“一价定律”来简单衡量。它的基本原理是：因为商品和要素可以自由流动，因此地区间通常不可能存在除必要流通成本差异之外的价格差异，反过来可以说，商品或要素在国内各行业、各地区间自由地、无障碍地流通和流动，必将降低地区间的价格差异。因此，同一种商品或要素的地区间价格差异，可以被用来衡量市场的统一或一体化程度，地区间价格差异越小，说明市场摩擦（市场垄断、市场封锁、地方保护等现象）越小，市场的统一或一体化程度越高。
综合来看，统一性、开放性、竞争性和有序性是国内统一大市场的四个显著特征。在社会主义市场经济条件下建设国内统一市场，有四点需要强调：
其一，集中统一领导与形成国内统一大市场之间并不矛盾。有些人认为，统一大市场是独立、分散、自主协调的机制，这与党对经济工作的集中统一领导是有冲突的。其实这恰恰是社会主义市场经济体制的优势和特点。坚持党中央权威和集中统一领导，是中国特色社会主义政治发展道路的历史必然，是推进新时代党和国家各项事业发展的根本原则；是为了宏观调控和协调市场、管理市场秩序，在市场运行中更好地发挥政府作用。建设和维护好国内统一大市场，则是为了发挥市场在资源配置中的决定性作用，这两者是纵横之间的补充关系和依赖关系，而不是替代关系和独立关系。
其二，地方政府职能改革和优化，是形成国内统一大市场的关键。在我国过渡时期的经济发展中，地方政府的职能被塑造为一个“准市场主体”，这是中国经济运行中存在“行政区经济”现象的主要原因。对“行政区经济”妨碍国内统一大市场建设的问题，国内外学界的分析成果很多，但是如何克服这个冲突，却并无来自实践的答案。一般认为，把地方政府的发展功能逐步改造为公共服务功能，是可以选择的重要出路之一。但是这种思路没有解决体制转轨发展中大国的发展动力问题。如果仍然需要依靠地区竞争来解决现代化的赶超问题，那么地方政府的“准市场主体”地位和职能就无法替代，相应地，国内统一大市场的建设也需要有新的思路。
其三，主权国家内部统一市场的建设，也是一件很困难的事情。一般认为，一个主权国家内部在货币制度、市场监管、税收征缴、社会治理等方面都遵循统一的法律制度，因此，市场一体化和统一市场建设的障碍，通常要比国际市场小得多。如一体化程度较高的欧盟，虽然货币也实现了统一，但是由于财政政策的不统一，使欧盟至今仍然处于严重的分离状态。但是从长三角、珠三角以及京津冀等地推进区域经济一体化协调发展的实践看，即使我们在统一的法律制度下实施统一的政策，市场一体化和统一市场的建设也面临一些困境。
其四，国内统一大市场内部不同的专业市场，其发育和发展的进度和难度各不相同。改革开放以来，消费品市场和一般生产资料市场的建设，取得了巨大的成功，目前97%的商品和服务已由市场定价，这些市场高度开放、充分竞争、通达高效，但是要素市场，尤其是土地市场、资本市场和高级劳动力市场，总体上处于发育不良、功能不完善的滞后状态。按照《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的部署，下一步改革的方向是，凡是能由市场形成价格的都要交给市场，政府不进行不当干预，通过市场竞争形成价格，进而调节供求关系，优化资源配置。推动政府定价机制从定价格向定规则转变，最大限度发挥市场的决定性作用。
国内统一大市场建设的目的和战略意义
国内统一大市场的战略意义和价值，主要从取得规模经济和范围经济的角度来分析。著名的斯密定理揭示了“分工取决于市场规模，而市场规模又取决于分工”的基本原理。统一大市场的功能和作用，除了推动增长、促进分工、虹吸资源、创新激励等，还被现代国际贸易理论用于描述本地市场效应驱使的产业集聚及其相应的促进出口方面：某种产品需求大、属于该产品的大市场，便会吸引追求规模经济的生产者进入，进而在该产品出口方面营造出一种天然的优势，成为产品出口的有力竞争者。由此不仅从需求这一方面解释了产业集聚，而且揭示了国际贸易产生的另一个重要基础：特定产品的国内大市场是对外出口的重要依托。引申到实践中就是，工业化国家人均收入高，由此决定国内市场巨大，因此在许多产品制造与出口方面享有本地市场效应。
如今，中国经济进入高质量发展阶段，国内统一大市场是我国发展战略修正和转换的最可靠的战略资源，是我国可以依靠的比较优势甚至绝对优势。过去我们的比较优势是要素的性价比高，现在除了新型举国体制，就是国家的超大规模市场。因此，国内统一大市场是我国实现社会主义现代化目标的最重要的手段和工具。它可以与飞速发展的信息化、网络化结合，成为拉动或推动重大的技术进步、结构变迁和社会演化的主要力量。当前，国内统一大市场具有三项重要的功能和使命：
第一，通过推动统一大市场建设，为中国经济实现长期的高质量发展提供动力。首先，统一大市场建设可以破除要素流动的一切体制机制障碍，推动要素在更大范围内自由流动，使其进入效率最高的企业、地区和行业，这是推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，建设现代化经济体系，增进民生福祉的最重要措施。如近代美国通过铁路网的建设，将东、西海岸连接到一起，促进了商品、资金在地区间的流动，奠定了大国经济循环的基础。其次，统一大市场建设排除了对市场分割的人为歧视因素，限制了市场垄断、行政垄断对企业参与公平竞争的制约，使企业可以以效率而不是其它因素获得竞争优势，这就大大地提高了经济运行的质量。最后，统一大市场建设既可以利用庞大市场能力支撑精细化的社会分工，又可以在分工基础上利用规模经济来降低成本，从而进一步扩大和强化专业化分工并提高生产率。综上所述，在当今全球经济竞争格局日趋复杂和激烈的背景下，中国推动国内统一大市场的建设，必将直接优化资源配置，为中长期经济增长创造巨大动力和良好的市场条件。
第二，通过推动统一大市场建设，我们可以依托这个市场转变经济全球化战略。“双循环”新发展格局的重点在“循环”：只要打通各种人为的、制度的堵点，让市场循环起来，其他都是企业的微观自主选择。在当前全球产业链重组的背景下，利用内需问题就成为能否正常循环起来的核心问题。如果说，过去的经济全球化是利用西方市场进行的客场全球化，那么当前的“双循环”新发展格局就是基于内需的经济全球化，是一场利用自己的市场、在主场进行的经济全球化。简单来说，就是中国下一步的经济全球化，要从利用别人的市场转变为向全球提供和开放自己的市场。这种在主场进行的全球化战略，与过去的基于出口导向的经济全球化之间有很多差异，如后者主要是通过招商引资等手段来实现出口导向；而前者是对全球创新资源的利用，重点是利用本国市场提供的机遇吸收全球人才和技术。再如后者只需要进行对外开放，把自己打造成出口加工制造生产平台，通过对外开放来倒逼国内改革；前者需要对内开放与对外开放共同进行，而且对内开放的重要性和紧迫性一点也不亚于对外开放。因为对内开放度不足，会极大地限制国内市场转化为全球市场，从而影响战略的实现。可见，主场经济全球化的基本前提是形成一个强大的统一大市场，具有超大市场规模的优势，这个市场才可以给全球的资源和要素提供更多的机会。
第三，通过推动统一大市场建设，加快形成创新型国家。主场经济全球化战略的贯彻落实，将培育出我国企业参与新一轮经济全球化的新的动态竞争优势。它的内涵主要有：一是高水平地引进来。引进来的主要是由庞大市场提供机遇的人力资本、技术资本和知识资本。这些资本的特性是可移动性弱，由此导致国家间产业结构高低的不同。发达国家人力资本、知识资本密集，因此主要从事高技术知识密集型产业，而发展中国家只能分工于低端的劳动密集型产业。如果可以给这些知识资本和人力资本提供更大的发展机遇，促进其跨国移动，那么机会的提供国将聚集起巨大的创新要素，从而可以迅速拉平与发达国家产业结构和人均收入的差距。二是大规模地走出去。走出去的目的，既是推动我国品牌企业参与境外基础设施和产能合作，推动中国装备走向世界，也是就地利用所在国的人力资本和知识资本，一方面为其提供就业岗位，另一方面为中国企业发展创新经济服务。总之，在国内强大市场的背景下，主场全球化战略的实施，就是要得到更多的全球智慧和资源为我所用。
构建国内统一大市场的主要障碍与破解思路
从各地实践看，具有“行政区经济”总体特征的国家，在构建统一大市场时的主要障碍，一是来自于具有“准市场主体”地位的地方政府，它们可以行使分割市场的行政垄断行为；二是来自于具有市场势力的垄断企业，它们也具有分割市场的行为能力。
转轨时期具有“准市场主体”地位的地方政府，经常行使三种分割市场的行为：一是各地各自为政、竞相比拼政策优惠，制定一些违反国家法律法规的区域性土地、税收等优惠政策，结果形成了地方性的市场壁垒；二是依据所获得的税收、产值等本地利益，实行地方保护的财政补贴政策和各类优惠政策，结果造成对外地企业的歧视和排斥；三是在本地举行的各种招投标活动中，限制、排斥外地企业参与，规定各种有利于本地企业中标的政策。这些内容本身都是市场分割的重要表现。
具有市场势力的垄断企业行为，当前也主要有三种：一是地方政府借助于国有企业行使行政垄断权力，如或明或暗地规定某类业务必须让具备某种特殊资格的国有企业去做；二是某些在关键技术、品牌或者渠道等方面具有市场势力的企业，尤其是某些外资企业利用市场势力行使攻击、压榨国内竞争对手和产业链上下游企业的行为；三是利用市场以及相关管理制度的不完善，大肆进行不公平不公正交易，对消费者行使诈骗、压榨、盘剥等行为。
应对具有市场势力的垄断企业行为，总体看来比较容易。只要各级政府和法院站在全国统一市场的高度，认真贯彻执行国家颁布的《中华人民共和国反垄断法》，各种非法的不当交易、不公平交易、不公正交易，以及利用市场势力行使的各种垄断行为，都会在市场发展过程中逐步减少。问题在于如何保证各级政府和法院能够站在全国统一市场的高度，打破市场分割、地区封锁和利益藩篱？考虑到行政权力对市场的强制是一种超经济因素的力量，只有内在改革动力和外在的倒逼机制相结合，才能真正推动地方政府改革。因此建设国内统一大市场的基本路径，就是要真正地强化竞争政策对各类市场参与主体的作用，使其在市场经济中适当地行使两类与区域协调、一体化发展有关的合法权力：一是就跨区域公共产品和服务的提供问题，如规划、交通、环保、科技创新联合等，加强地方政府间的政策协同和配合；二是贯彻执行国家统一的竞争政策，扫除地区行政和政策壁垒，并用于规制企业组织的市场行为。解决这些问题是今后一个时期我国统一大市场建设的主要方向。
围绕着这一目标，从中长期来看，真正的突破口在于改革和优化地方政府的职能，破除行政区经济的形成基础。这是一个极其复杂的问题，这里只能作简要阐述。总的来看，改革目标是在经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的背景下，淡化地方政府的经济增速目标，强化人民对美好生活向往的目标，使地方政府由目前的承担经济发展职能为主的配置结构，转化为区域性公共产品生产和福利提供者为主的职能配置结构。只有如此，地方政府才会消除市场分割、地区封锁和利益藩篱的内在动机，才能降低对市场活动的直接参与行为，增强建设维护统一大市场的全局意识。为此，必须进行包括政绩评价考核体系、中央与地方财权事权重新划分、机构设置和优化、财政来源以及干部配置和晋升等在内的一系列的系统配套性改革。
围绕这一目标，从短期来看，第一个突破口便是清理包括税收优惠在内的一系列优惠政策，消除政策歧视，提倡公平竞争。针对过去一些地方政府竞相出台优惠政策招商引资进行恶性竞争，造成产能严重过剩等体制性顽疾问题，党中央、国务院积极推进“放管服”改革。其中一个要点，是要清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，实行统一的市场监管，严禁各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护和权力支持下的不正当竞争。2014年12月，国务院印发《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，全面清理已有的各类税收等优惠政策，要求及时查处并纠正各类违法违规制定税收等优惠政策行为。第二个突破口便是推进区域高质量一体化发展国家战略，鼓励在战略指导下，从过去强调经济竞争走向竞争基础上的合作和协同。这是构建全国统一大市场的重要措施。
作者：教育部首批文科“长江学者”特聘教授，南京大学商学院教授，国家高端智库建设培育单位长江产业经济研究院理事长、院长 刘志彪