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推动成都都市圈高质量发展 加快构建区域协同发展新格局

管理员

2024年01月29日 01:01

杨颖
《四川日报》2024年01月29日

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从都市圈发展的基本规律和功能定位出发,都市圈的空间范围不宜过大,在规划与建设中应摈弃“规模越大越好”的传统思想;建设都市圈的关键不在于“谁主谁次”的位次关系,而在于破除行政分割与行业垄断,建立功能互补、产业协同的协作关系,实现不在同一座城、胜在同一座城的发展效果;都市圈建设要探索“以新强旧、以旧促新”的新旧动能转换之路,破除“大拆大建”的传统思路

习近平总书记强调,必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理,成都都市圈要以高质量发展推动四川加快形成区域协同发展新格局。2023年底召开的省委经济工作会议要求,“加强省内区域协同发展,加快打造具有国际竞争力和区域带动力的成都都市圈”,这是深入贯彻党的二十大和习近平总书记对四川工作系列重要指示精神的重要举措。但是,在成都都市圈建设实践中要克服一些认识误区和现实困难,促进成都核心辐射功能发挥和都市圈规模经济效应形成。

避免对都市圈认识存在的“三个误区”

培育发展现代化都市圈是党中央国务院遵循城镇化发展规律,顺应产业升级、人口流动和空间演进趋势作出的重大决策部署,党的二十大报告明确提出“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”。据笔者统计,目前全国获得国家批复的都市圈有12个,地方政府规划建设的都市圈有30个。都市圈已经成为新时代重组区域要素资源、重塑城市竞争格局、重构城镇化空间结构的关键力量。但是,在建设实践中对都市圈存在几个方面的认识误区:

都市圈规模的“大小”问题。国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中提出“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。但对通勤方式和时间计算标准未做进一步说明,比如1小时的轨道通勤距离与普通公路通勤距离,1小时“点到点”的距离与“门到门”的距离存在巨大差异,这就造成了社会各界对都市圈规模大小的争论。从都市圈发展的基本规律和功能定位出发,都市圈并非“规模越大越好”。

都市圈城市的“主次”问题。城市空间形态演进遵循“中心城市—都市圈—城市群”的一般规律,相比于中心城市和城市群,我国都市圈政策相对薄弱,当前培育发展现代化都市圈正是补齐城镇化空间政策的关键一环。都市圈作为介于中心城市与城市群的中间环节,已经决定了都市圈内中心城市与次级城市间的层级关系。建设都市圈的关键不在于“谁主谁次”,而在于破除行政分割与行业垄断,建立功能互补、产业协同的协作关系,实现不在同一座城、胜在同一座城的发展效果。

都市圈动能的“新旧”问题。习近平总书记强调:“坚持推动传统产业转型升级,不能当成‘低端产业’简单退出”。数字化、绿色化、智能化是产业发展的必然方向,大力发展高端制造业、现代服务业是培育都市圈发展新动能的重要着力点。但是,我们也应该注意到,都市圈通常也是传统产业较为集中的区域,在都市圈建设过程中,要杜绝对传统产业“喜新厌旧”的认知误区和“一退了之”的政策误区。要重视传统产业的基底作用,形成多层次的产业分工体系,构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的发展格局。因此,都市圈建设要探索“以新强旧、以旧促新”的新旧动能转换之路,破除“大拆大建”的传统思路。

成都都市圈发展面临的“三个难题”

成都都市圈是继南京、福州都市圈之后,全国第三个、中西部第一个获得国家批复的都市圈,在国家发展大局中具有独特而重要的战略地位。历经3年发展,成都都市圈已经由起步阶段步入改革攻坚期、建设关键期、要素瓶颈期,面临以下几个方面的难题:

城市规模不协调。城市间规模差距过大会对要素流动、产业协作、公共服务资源配置等方面产生不利影响,城市规模协调是大中小城市协调发展的重要内容。成都都市圈城市以人口规模为例,根据住建部《2022年城乡建设统计年鉴》提供的数据,2022年,成都城区常住人口842.61万人,德阳、眉山、资阳城区常住人口分别为54.84万人、54.08万人、35.81万人,广汉、什邡城区常住人口仅为19.59万人、13.94万人,过大的规模差距或将加大成都都市圈进一步优化空间结构、促进要素有序流动、均衡公共服务的难度。

城市功能不协同。成都都市圈功能“过密”与“过疏”并存,成都主城区集聚有大量非核心功能,面临空间过密、成本上升、效率不高等问题;周边城市又存在规模过小、集聚不足现象,造成规模经济效应不足、土地资源低效使用等难题。同时,成都都市圈城市在功能布局上存在“大而全”的倾向,次级中心城市间产业同构、重复建设、过度竞争等现象时有发生,造成区域优势未能有效发挥、城市特色尚未充分彰显的问题。
  发展动能不充足。成都都市圈在产业发展中,有部分地方将传统制造业简单视为“过剩产能”,造成一些地区面临“新动能培育不足、旧动能消失殆尽”的尴尬境地。同时,成都都市圈各地限制资本、人才、关键原材料等要素自由流动的政策未完全消除,歧视性市场准入门槛、隐蔽性政策壁垒、利用行政手段扶持本地市场主体等现象仍然存在,改革动能未充分释放。

成都都市圈高质量发展的“三大举措”

面向未来,成都都市圈必须坚持以推动高质量发展为主题,直面问题、突出重点、把握关键。

以人口高质量发展促进大中小城市协调。一方面,加快推进农业转移人口市民化,进一步加快成都都市圈户籍制度改革,支持农业转移人口在城镇落户,提高农业转移人口及其家庭的基本公共服务保障水平,进一步促进劳动力跨城乡、跨地区、跨产业流动,加快形成相对合理的城市规模结构。另一方面,将政策重心由提高人口数量转向提升人口质量,城市协调发展要从人口数量协调为主转为人口数量与质量并重,更加重视人口素质提升,建立与产业需求相适应的教育体系,树立全人口、全生命周期的健康观念,进一步提高人民健康水平。

以一体化建设推动城市功能协同。加快建设一体化交通体系,加快建设轨道上的都市圈,加快构建高速公路、国省干线、县乡公路等都市圈多层次公路网,优化交界地区公交线网,促进与市域公交网络快速接驳,推动公共交通服务同城化。着力打造一体化生活圈,以都市圈公共服务均衡普惠、整体提升为导向,统筹推动基本公共服务、社会保障、社会治理一体化发展,持续提高共建共享水平。努力构建一体化市场体系,探索建立土地、技术等要素综合交易平台,促进要素跨区域流动,探索跨行政区项目用地指标和基本农田占补动态平衡机制;共同搭建政务服务一体化平台,构建服务事项集成办理和联网通办的服务体系,落实全国统一的市场准入负面清单制度,探索建立公平竞争审查协作制度。

以改革创新汇聚发展动能。自立自强、创新引领新兴产业突破,围绕电子信息、装备制造、航空航天、新能源汽车、轨道交通、医药健康、先进材料等重点领域,组建产学研协同、上下游衔接的区域创新共同体,打造高质量紧密型创新生态圈,共同构建科技创新中心重要支撑;推动产业要素自由流动和高效集聚,加快培育一批本土链主企业、专精特新“小巨人”企业,牵头建设产业链上下游企业共同体、产业联盟。先立后破、推动传统产业转型升级,加强政策引导,明确传统产业转型升级的重点领域,调整优化限制传统产业改造升级的不合理政策,实施传统产业技术改造支持政策,鼓励重点行业适当提高集中度,培育一批具有行业竞争力的龙头企业。深化改革、持续推进体制机制创新,以经济区与行政区适度分离改革为引领,建立跨行政区一体运营的组织管理体制,建立健全经济统计分算机制,探索制定独立考核的指标体系。完善统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制。进一步发挥省推进成德眉资同城化发展领导小组及其办公室统筹协调职能,构建“领导小组决策统筹、同城化办公室组织落实、省直有关部门单位对口指导、分管市领导协调调度、专项合作组对接联动、市级部门和县(市、区)主体推进”的工作机制。

(作者系省社科院院长、教授)




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