以要素市场化改革为牵引 开创成都都市圈协同治理新格局
管理员
2025年12月08日 01:47
王芳 毛杰
《四川日报》2025年12月08日
日前，国务院批复同意开展成都市等10个要素市场化配置综合改革试点。这不仅体现了国家层面对近年来成都改革实践的充分肯定，更是中央在构建新发展格局关键时期落下的战略性先手棋。
“十五五”新征程即将开启，成都是我国超大城市、西部地区重要的中心城市、成渝地区双城经济圈极核城市，必须站位全局、勇担使命，以要素市场化改革为根本牵引，深刻领悟并创造性落实中央关于纵深推进全国统一大市场建设、构建高水平社会主义市场经济体制的核心要义，全面贯彻省委关于纵深推动成德眉资同城化发展的系列部署，在更深层次、更宽领域破解协同治理难题，为谱写中国式现代化四川新篇章提供强劲的区域引擎。
要素市场化改革是都市圈协同治理的“牛鼻子”
要素市场化配置综合改革试点的获批，标志着成都都市圈的发展进入一个以深层制度创新驱动高质量一体化的新阶段。这意味着，协同治理的重心必须从过去侧重于基础设施“硬联通”和部分政策“软联通”，向彻底打通要素自由流动与高效配置转变。
这一转变，具有牵一发而动全身的战略意义。
要素市场化改革是重塑协同治理价值导向的根本遵循。传统的区域合作有时会陷入“会议多、实效少”“规划多、落地难”的困境，其根源在于协同发展的价值衡量标准不够清晰、刚性。中央反复强调要“提高全要素生产率”，要素市场化改革正是将这一宏大要求具体化为都市圈协同治理的“指挥棒”。它要求我们，所有协同举措的成效，最终要以促进劳动力、资本、技术、数据等要素在都市圈内高效配置、自由流动为衡量标准，推动治理体系进一步走向务实。
要素市场化改革是破解协同治理深层矛盾的锐利武器。要素跨区域流动面临的“玻璃门”“旋转门”，其根源在于深植于行政区划背后的行政壁垒、部门利益分割和体制机制隔阂。推动土地、数据、技术、资本等要素的市场化配置，无异于一场深刻的“生产关系革命”。它要求我们，必须勇于打破行政区划对土地指标、能耗指标的固化分割，必须强力打通各部门的数据资源，必须建立保障各类所有制市场主体都能平等获取、公平使用要素资源的规则体系。
要素市场化改革是创新协同治理实现路径的核心密钥。要素市场化改革的核心方法论，在于用市场化的机制和逻辑来破解长期依靠行政命令难以根治的治理难题。通过建设统一开放、竞争有序的市场体系，创新设计跨区域合作的税收分成、价值溢出补偿等利益分享机制，重塑地方政府的内在激励与行为模式，使其从被动的协同参与者转变为主动的发展共建者。同时，它也为企业、行业协会、科研机构、社会资本等多元主体，通过市场化渠道深度参与治理开辟了广阔空间，推动形成有效市场和有为政府优势叠加、良性互动的共生治理生态。
构建“三位一体”的系统性改革攻坚格局
过去五年，成都都市圈在协同治理的体制机制创新上，进行了一系列富有成效的探索，为“十五五”时期承接国家试点、进一步全面深化改革积累了宝贵经验、奠定了坚实基础。
在跨区域协同领导体制上，省委、省政府高位推动，率先成立四川省推进成德眉资同城化发展领导小组，创新构建“领导小组统筹、省直部门指导、同城化办公室协调、四市主体推进、专项合作组联动”的工作机制。这一体制有效畅通了省市之间的纵向衔接与成德眉资四市之间的横向沟通，初步形成“全省一盘棋、都市圈一股劲”的推进格局。
在跨部门规划协同上，成德眉资四市共同构建了以《成都都市圈发展规划》为纲领、以《成都都市圈国土空间规划（2021—2035年）》为基础、配套多个专项规划的“1+1+N”规划体系。这在全国范围内率先实现了都市圈层面的“共绘一张图”，为各类生产要素在空间上的优化布局提供了顶层、统一的遵循，强制要求不同城市对应的发展改革、自然资源、生态环境、交通运输等部门在统一的蓝图下对接标准、协同项目，从源头上打破了部门壁垒。
在跨组织政策协同上，一系列市场导向的改革举措激发了多元主体的内生动力。在土地要素方面，创新实施跨市域国有建设用地使用权拍卖，很大程度上提升了资源配置效率。在资本要素方面，健全都市圈农村产权有形交易市场，实现32个涉农县（市、区）全覆盖，成都农村产权交易所分别在德阳、眉山、资阳设立分所，有效盘活乡村“沉睡”资产。在规则“软联通”方面，四市人大常委会积极探索协同立法新模式新路径，已在营商环境、大气污染防治等重点领域实现突破，为要素自由流动提供了法治保障。同时，公积金异地贷款、异地就医直接结算、检查检验结果互认等民生政策的落地，以及共促地域历史文化认同，都极大地增强了市场主体和人民群众的获得感与归属感。
“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，成都都市圈必须前瞻把握中央战略意图，将要素市场化配置综合改革试点与“十五五”规划的系统实施深度融合，着力在跨区域、跨部门、跨组织三个维度上协同发力，构建“三位一体”的系统性改革攻坚格局。
深化跨区域治理，构建利益共同体。一要创新利益分配机制。率先探索制定跨区域合作利益分享指南，明确飞地经济、园区共建等模式的税收分成、经济指标核算规则，建立区域发展补偿基金。二要推进规则标准一体化。全面梳理并协同修订四市在市场监管、资质互认、环保等领域的差异性政策，共建“一套标准”管市场。三要优化考核评价体系。将要素市场化配置综合改革成效、跨区域合作项目质量纳入领导干部绩效考核指标，形成有力导向。
打通跨部门边界，提升协同效能。一要实施“数据融通”工程。依托四川省一体化政务服务平台，建设都市圈级“数据大脑”，为要素配置和政策制定提供支撑。二要开展“流程再造”攻坚。围绕“一件事一次办”，重构跨部门、跨城市审批服务流程，实现真正的业务协同。三要强化协调机构权威。提升四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室在跨部门协调中的权威性，建立重大事项督办问责机制。
激活跨组织网络，构建多元共治格局。一要搭建制度化政企对话平台。建立成都都市圈政企协商会等机制，共商规则、共解难题。二要培育区域性社会组织。支持跨市域的产业链联盟、创新共同体等发展，赋予其在标准制定、行业自律等方面的职能。三要创新公众参与方式。运用数字化手段开展线上听证、民意调查，提升决策透明度和公众认同感。
“十五五”规划的宏伟画卷正徐徐展开，成都都市圈的协同治理也已从搭建“四梁八柱”的1.0阶段，迈入系统集成、机制优化的“精装修”2.0阶段。我们唯有坚持目标导向和问题导向相统一，发扬敢闯敢试的精神，通过系统性的制度创新，不断完善跨区域统筹、跨部门协同、跨组织共治的“三位一体”机制，才能充分释放改革红利，将成都都市圈真正打造成为全国范围内要素自由流动、创新活力迸发、发展成果共享的现代化都市圈典范。
（作者单位分别系四川省社会科学院区域经济研究所、成都市社会科学院同城化研究所）
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