高质量做好地方五年规划编制工作
杨雨霖
2025年06月23日 03:00
四川日报大 家 名 片
董煜
清华大学中国发展规划研究院常务副院长，清华大学国家治理与全球治理研究院研究员。主要研究方向为宏观政策、发展战略与规划等。中央“十四五”“十五五”规划总体思路研究课题组主要成员。
主 要 观 点
●“十五五”最大变量
研究地方发展的趋势，需要将人口因素作为重要考量。对于很多地方的规划来说，“十五五”时期最大的变量即来自人口的变动，会直接影响基础设施、公共服务等布局，也会决定一个市县是“扩张”还是“收缩”
●规划研究的首要任务
各级规划都要把如何落实中国式现代化的新理念、践行中国式现代化的新要求作为规划研究的首要任务
●规划需要加强的部分
政府部门在规划编制阶段要加强对本地区优势产业发展趋势的分析，并将之作为五年规划的重要研究内容，可与领军企业共同进行研究分析；文化领域是“十五五”规划最需要加强的部分之一。规划工作者要从“文化人”的角度思考问题，在规划中相应增加篇幅
●找准规划定位提升实效
理顺上下级行政区规划间的关系，对于找准规划定位、提升规划实效性十分重要。省级层面应提出对县级规划编制的指引；市级层面在资源配置上可进行综合平衡；县级层面要加强规划创新
当前，各地已进入新的五年规划编制周期。拿出一个高质量的“十五五”规划，是体现政府责任、回应群众期待的必然要求。多年来，各地政府对省级和市县级规划编制进行了大量探索，形成许多有益经验。同时也要看到，规划界常年反映的共性问题还没有得到有效解决，而新的发展形势对规划编制提出了更高的要求。对地方推动“十四五”规划中的有关问题进行分析总结，加强省级和市县级联动，提升规划创新性实效性，对改进和完善地方“十五五”规划编制工作具有重要现实意义。
地方规划编制实施的难点堵点
对地方规划编制和实施中存在的问题，需要进行深入分析。对一些长期制约规划工作的因素，要剖析问题的根源，从而更好地对症下药。
提升规划文本的科学性，需要不断融入新的规划理念。虽然各地对五年规划重视程度越来越高，但具体到每一个规划，在实际操作中更多停留在“写一篇文章”上，沿用成例多，突破创新少。通观全国各地的规划，关于规划基础条件的分析方法、规划指标的选取和设定方法、规划本身的表现形式等，多个五年规划都没有变化。对规划各前置条件的内在逻辑、目标与任务间的互动关系等，也缺乏系统深入的研究，迫切需要各地在新一轮五年规划的实践中进行探索。
增强规划内容的实效性，需要理顺规划和投资的关系。“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”是规划界的一个老提法，今天依然停留在很多基层领导的口中，说明规划落地难的问题还没有得到根本解决。在规划编制阶段，项目的选择和确定，基本是投资部门提供专栏建议后，由规划部门统筹平衡纳入规划，其中细化的投资领域、资金比例、项目布局等，基本是按照既有的工作规则进行，而未与规划预测的相关需求建立紧密联系。特别是涉及向上争取资金的项目，往往与本地实际的需求优先度存在一定脱节。
研究地方发展的趋势，需要将人口因素作为重要考量。对于很多地方的规划来说，“十五五”时期最大的变量即来自人口的变动，会直接影响基础设施、公共服务等布局，也会决定一个市县是“扩张”还是“收缩”。此外，人口老龄化问题同样成为规划需要正视的问题。
谋划创新与产业的发展，需要更加注重因地制宜。各地在规划中都非常重视科技创新和新兴产业、未来产业的发展。“十五五”期间，发展新质生产力将成为一个重要的主题词，各地规划中更将进行重点阐述，这就需要提前进行统筹。从基础条件看，并不是所有的地方都适合求“新”追“高”。在“十五五”规划中，要认真学习领会习近平总书记关于发展新质生产力的系列重要论述和重大部署，既指导各地加快高质量发展步伐，又避免在新质生产力发展中出现一哄而上、重复建设甚至互相攀比、恶性竞争的状况。
提升规划的空间有效性，需要对规划体系进行深入思考。在规划编制实施中，发展规划与空间规划的关系越来越成为重要的影响因素，传统意义上的“三规”关系已经变为“两规”关系（传统“三规”指发展规划、空间规划、城市规划；现在的“两规”指发展规划与空间规划）。尽管五年规划中空间布局的内容增多了，然而多数地方的规划都是直接搬用现有的空间规划图，发展规划编制方并没有直接拿出对人口、经济布局的具体安排。规划体系走到今天，还有一些深层次的问题有待思考和解决，特别是可以通过地方层面的实践进一步积累经验，为今后的相关改革奠定基础。
全面贯彻中国式现代化新要求
“十五五”规划是党的二十大后编制实施的五年规划，也是我国基本实现社会主义现代化承上启下的关键规划。从规划工作的历史节点看，可以努力做成“新阶段的新规划”，为今后的规划编制实施开启新的篇章。各级规划都要把如何落实中国式现代化的新理念、践行中国式现代化的新要求作为规划研究的首要任务。
人口规模巨大的现代化，要求在规划基础研究中把人口状况和变化趋势作为重点对象，规划目标任务要充分体现以人为本的要求。每一个市县的规划，都应该对本地区近年来的人口结构进行详细分析，包括分布结构、职住布局、移动轨迹、性别比例、年龄结构等，相应对现有产业布局、市政基础设施和公共服务网点的布局进行对照分析。在分析方法上，可借鉴空间规划体系关于人口分析的方法，同时增加经济部门关于产业布局的相关分析，争取进行综合分析，对人口变化趋势得出实事求是的结论，并明确民生需求的规模、布局等。通过找准供需之间的错位，在规划中有针对性地加以统筹设计。
全体人民共同富裕的现代化，要求把民生发展特别是提高居民收入放到突出重要的位置，努力缩小区域内发展差距。把提高收入的着眼点放在就业上，把就业的主要着力点放在培育和发展经营主体、扩大就业岗位供给上。对辖区内收入水平情况要进行分区域、分领域、分人群的具体分析，既提出针对特定困难人群的方案，更要在发展经济上出新招、出实招。“十五五”时期，我国新旧动能转换将进一步加快，具体到各个区域，既要在创新上加大力度，也要在产业升级的大潮中找到合适的定位和自己的优势。政府部门在规划编制阶段要加强对本地区优势产业发展趋势的分析，并将之作为五年规划的重要研究内容，可与领军企业共同进行研究分析。如果优势产业的趋势发生变化，要及时调整相关策略和布局，主动适应动力转换给地方经济带来的影响。
物质文明和精神文明相协调的现代化，要求更加重视区域文化建设，市政建设和公共服务都要突出文化导向。现在越来越多的地方在发展中重视打好“文化牌”，将之作为提升影响力、增加旅游收入、拓展产业链条的重要来源。但一些地方在文化资源开发中也存在开发水平不高、特色不鲜明甚至破坏文化遗产原真性完整性等问题，在很大程度上与本地经济发展水平不相匹配。这些地方的规划工作者对相关内容往往缺乏深入的理解，文化领域既成为发展的短板，也成为规划内容的短板，是“十五五”规划最需要加强的部分之一。规划工作者要从“文化人”的角度思考问题，真正以贴近年轻人、贴近时尚的视角，将城市建设、社区建设中如何挖掘历史文化潜力、增加文化元素，如何立足本地区人民的精神文化需求打造优质文化产品，投融资机制如何更好服务文化发展等问题作为规划重点研究的对象，在规划中相应增加篇幅，成为规划的亮点。
人与自然和谐共生的现代化，要求高度重视区域生态保护修复和环境治理，为居民创造更加美好的家园。生态文明建设在前两个五年规划中，已经成为各地规划的重要内容，无论是内容还是具体举措、工程都占相当的比重，充分凸显地方转变发展思路，更加重视绿色发展。在“十五五”规划中，有条件的地区可以把“修复”放到与“保护”同等重要的位置，通过生态产品价值实现机制的有效应用，打造可持续的生态发展模式。对于“三区三线”（“三区三线”指根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间,分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线）划分中存在的困扰一些地方的问题也要认真剖析。当前主体功能区规划强调的分类实施的区域政策是以县级行政区为基本单元的，而“三区三线”是对主体功能区格局的细化，部分地区操作中存在“一刀切”式生硬划分，地方向上反映时往往把执行层面的微观问题与宏观布局混为一谈。主体功能区政策中对重点生态功能区的财政转移支付，初衷是通过加大对生态功能区县的财力支持力度，弥补其加大生态环境保护力度带来的收入缺口。但情况变化之快超出了预期，一些地方宁可不要这个钱，也不想戴“限制开发”的帽子，需要考虑新的激励机制。
走和平发展道路的现代化，要求各地都要主动服务高水平对外开放，积极加强对外经贸往来、人文交流和参与共建“一带一路”。无论是内陆还是沿海的市县，都要有开放的眼光和思维，不能只把目光投向实现多大规模的外贸进出口、引进多少个外资项目上，更重要的是要思考所处区域在新发展格局中的地位，用国际化视野谋划好本地区的发展。参与共建“一带一路”的地区，要加强主动作为，既要把原有的开放通道维护好，也要积极开辟新的市场、新的渠道，切实提升对外开放的广度和深度。其他地区也要积极引进国外先进技术和项目，增强对开放型经济的配套服务能力。一些生态重要或遗产丰富的地区，要打好国际旅游牌，吸引更多的海外游客。
形成地方各级规划良性互动
当前，不同地方规划之间相互脱节的现象依然存在，理顺上下级行政区规划间的关系，对于找准规划定位、提升规划实效性十分重要。
省级层面应提出对县级规划编制的指引。过去，一些地方在五年规划编制期，基本都是按辖区自行编制，上级单位主要是汇总情况，缺乏有效的指引。我们在部分地方调研后认为，在启动五年规划编制的节点上，由省级层面提出一个可供各县级行政区参考的指引是很有必要的。在这个指引中，可以明确各县级行政区的不同类型，按类型提出对指标体系、主要任务等的建议，体现省内发展的差异性，同时可在项目布局、政策措施等方面提出相应建议，并提出有操作性的机制安排。为了增强县级层面规划编制的规范性，省级层面也可以提出五年规划编制基本规程，并通过标准化工作加以确认，作为规划工作的遵循。
市级层面在资源配置上可进行综合平衡。市级层面在落实省级层面对规划工作的指引中，起到承上启下的重要作用。地方具体的空间格局更多在市级层面规划和落地，园区和重大项目的建设也主要由市级层面进行统筹。在“十五五”规划编制中，市级层面可以根据省级层面的指引，对所辖县级行政区的规划进行具体指导。通过进一步强化资源配置的综合平衡，按照功能定位统筹安排基础设施、市政建设和公共服务布局，引导人口分布更趋合理化，公共资源与人口分布更加适配。国家层面与省级层面规划的衔接，主要聚焦重大提法、重要指标和重大任务的方向，而市级与县级之间的规划衔接，则是最具细化可能性的。
县级层面要加强规划创新。在规划结构上，可不拘泥于统一范式，按照县域基础情况和主体功能定位确定任务的优先顺序。在规划目标中，可以设定本地区实现现代化的阶段性目标，并提出有自身特点的指标体系，特别是可以增加新发展理念导向的指标。在规划语言上，可以使用贴近群众、朴实亲和的表达，减少八股文式的表述，如我们曾经对某区县的规划提出过建议，在民生部分不用传统的标题，而是用“让孩子接受更好的教育”“让患者不再为看病发愁”“让老人得到妥善照料”“让居民住得更加舒心”等作为标题。
理顺规划、空间和投资关系
从特征看，我国发展规划体系在纵向上呈现“倒三角”的特点，战略性逐级递减，市县层面发展规划相对较弱；国土空间规划体系则呈现“正三角”的特点，从队伍力量和地方重视程度看，在基层配备更强、地位更高；而投资管理体制则呈现“圆柱体”的特点，即无论是中央层面还是地方层面，无论是政府投资还是企业投资，项目都是管理的基本单位，呈现出上下一般粗细的管理特点。
由于发展规划与空间规划之间衔接呈现自上而下梯度融合的鲜明特点，规划体系和投资体制之间衔接又呈现宏观理念和微观项目融合的独特特征，在“十五五”规划编制中，理顺规划与空间、规划与投资的关系，更好形成三者合力，成为规划改革与创新的重要着力点。
一方面，国家层面“两规”衔接协同侧重于空间战略方面，注重空间开发保护和资源配置的方向性、目标性、政策性衔接，重点以跨部门体制机制衔接为抓手，而县级层面“两规”衔接协同侧重于空间开发保护的实施落地方面，注重“空间战略—布局—行动—项目”的全方位全链条衔接。地方规划编制工作要按照“两规全方位融合”的方向设计改革创新举措，既实现对资源环境约束和空间本底条件的充分尊重，也为地方经济社会发展留好必要空间。
另一方面，要看到规划体系和投资体制之间的衔接特征本质上是决策和执行间矛盾的体现。投资项目管理是将知识、技能、工具与技术应用于投资项目管理活动，以预期目标为结果导向，在管理手段上追求落地性和实效性，规划更加追求蓝图筹划和衔接。在地方“十五五”规划中可以推进的一个创新是，把项目管理思维引入规划编制工作，结合财政资金安排和基层现实需求等多方面实施保障因素，切实谋划好投资项目实施的资金总盘和进度计划，抓好规划落实和实施保障工作。