成都都市圈建设：从地理同城到品质同城
杨雨霖
2025年06月16日 00:00
川观智库研究员 燕巧
四川日报名片
李好 成都市社会科学院副院长
毛中根 西南财经大学中国西部经济研究院院长
主要观点
●成都加快建设“三中心一基地”，核心价值在于重构区域发展逻辑，加速迈向“功能外溢、水涨船高、休戚与共”的区域共同体建设新阶段
●都市圈建设最大的驱动力就是产业协同。作为成长期的成都都市圈，成都已经在逐步进行产业、公共服务外溢。外溢过程中，到底往哪里转移，周边城市自身的承载条件就非常重要
●品质同城，是在建立城市间的经济联系基础上，更多注重相邻城市在公共服务、营商环境发展方面的均衡，即工作和生活“同城圈”、产业和科创“同城链”、生态文化“同城网”和体制机制的“同城体”
近日，省委省政府印发《关于支持成都做优做强极核功能 加快高质量发展的意见》（以下简称《意见》），明确提出支持成都加快建设西部经济中心、西部科技创新中心、西部对外交往中心和全国先进制造业基地。《意见》还提出，支持成都提升辐射周边带动全域能力，发挥经济大市挑大梁作用，强化成渝双核联动，推进成德眉资同城化发展。
今年既是成德眉资同城化发展的五周年，也是《成德眉资同城化发展暨成都都市圈建设成长期三年行动计划（2023—2025年）》收官之年。在这一承上启下关键节点，川观智库研究员对话专家学者，探讨成都都市圈建设的新变化及下一阶段的发力点。
新定位
“三中心一基地”如何影响成都都市圈建设
川观智库：《意见》明确提出支持成都加快建设“三中心一基地”，做优做强极核功能加快高质量发展，这对成都都市圈建设有什么影响？
李好：去年9月国务院批复同意《成都市国土空间总体规划（2021—2035年）》，定位成都为“西部地区重要的中心城市”，明确了成都四个城市核心功能，即“三中心一基地”。这体现出国家对超大城市发展更为精细化、差异化、功能化的战略调整。《意见》也明确成都肩负带动全省、辐射西部、服务全国的重大责任，支持成都加快建设“三中心一基地”，成都未来发展的路线图就是要深耕西部，从带动中心城市周边地区发展，到构建具有国际竞争力和区域带动力的现代化成都都市圈。
其影响重点体现在以下三个具体方面。
一是区域协同从极化转向扩散。当一个区域发展到了成熟阶段，需要扩散效应来带动周边均衡发展。当前，成都已从资源集聚走向功能外溢的新阶段，进而成都都市圈也会发生一个转向，逐渐形成以成都为中心的梯度分工体系。例如，当前一些高附加值的产业尤其是现代生产性服务业放在成都发展总部经济，德阳、眉山、资阳则承接了一些制造业转移。“三中心一基地”定位的确立，将扩散效应提升至全省发展战略层面，进一步加快推动成都通过产业梯度转移、枢纽功能延伸，破解都市圈内部发展不平衡困局。
二是发展动能的结构性变革。传统区域发展依赖税收、土地等政策倾斜，而“三中心一基地”定位将推动成都转向制度创新驱动的发展范式，聚焦科创金融、国际规则对接、民生服务创新，为都市圈提供可持续增长动能。例如，成都在建设西部科技创新中心的过程中，推动高端航空装备等方面的科技成果产业化，支持共建科技成果交易市场，打造西部中试中心，也将加快推进成都都市圈天府大道科创走廊建设，建强成德、成眉、成资协同创新中心，探索推出更多科技方面的制度创新，使得关键要素能在都市圈里实现以市场为主导的便利化流动。
三是区域治理体系的范式重构。都市圈抱团发展已是大势所趋，“三中心一基地”的定位，要求成都提升辐射周边带动全域能力，强化成渝双核联动，带动“五区共兴”发展。对成都都市圈而言，成都加快建设“三中心一基地”，核心价值在于重构区域发展逻辑，加速迈向“功能外溢、水涨船高、休戚与共”的区域共同体建设新阶段。这不仅是建设动能更为充沛的现代化成都都市圈的关键路径，更为中西部地区探索“多中心、网络化”的区域协同提供了范本。
新变化
成都都市圈人口、产业正从集聚向辐射转变
川观智库：截至2024年末成都都市圈常住人口数突破3010万，比2020年末增长超43万人。如何看待这一现象？
李好：总体来说，成都都市圈人口吸引力在全省地级市中还是具备一定优势。成都都市圈作为成长期的城市群，成都已经在逐步布局产业、公共服务外溢。能否承接这些外溢，周边城市自身承载条件建设尤为重要。以眉山为例，该市提出深入实施“兴产聚人”战略，东坡区是眉山几个区（市）县人口净流入最多的城区。能够保持人口净流入的主要原因之一就是承接了大量来自成都的产业转移，比如食品、生物医药等。产业在转移，人口自然也就过来了。现在这种外溢还在继续，成都的天府大道一路向南直达眉山，越来越多的高科技产业沿着天府大道科创走廊布局，清华附中天府学校等一些重要的公共配套服务也随之陆续沿途落地。
川观智库：兴产聚人，当前成都都市圈的产业协同是否还有较大提升空间？
李好：都市圈建设最大的驱动力就是产业协同。只有产业协同，都市圈才能真正做深做实。目前来说，成都都市圈产业的发展，还没有完全形成优势叠加。《成都都市圈发展规划》提出了“研发+转化”“总部+基地”“终端产品+协作配套”等产业分工模式，这些模式的实现还需要时间来打磨。以我了解的情况看，如清洁能源装备产业，其链主企业在成都都市圈内部的客户数量占比低于10%，4个城市的链主企业更多从都市圈外而不是圈内去招引。数据显示，成都都市圈内的制造业企业，在成德眉资4个城市中相互采购交易占比不到总量的40%，而上海大都市圈内供应链占比超过60%，深圳都市圈则超过了54%。可见，成都都市圈近域供应链还有很大提升空间。值得欣喜的是，最新数据显示这一情况正在改善，2024年成都都市圈跨市合作“准规”以上企业数量超2860家，同比增长21.8%。
毛中根：成都都市圈面临的产业链分工衔接不畅、同质化竞争和要素流动不充分、协同治理机制不完善等问题，未来应从以下几方面补足：一是强化都市圈内“总部+基地”的协作模式，探索建立产业链联盟与链长制。二是深化共建跨市产业合作园区，设立都市圈产业协作基金，完善产业协同平台与政策。三是积极推进“轨道上的都市圈”建设，深化公共服务同城化，加速基础设施高效互联与要素自由有序流通。充分发挥成都带动作用和德阳、眉山、资阳比较优势，加快生产力一体化布局，促进基础设施同网、公共服务资源共享、政务事项通办、开放门户共建，更有力支撑产业协同发展。
新重点
品质同城是未来周边城市发展的关键
川观智库：交通是都市圈建设的先行条件，当前成都都市圈的交通网络支撑能力如何？
李好：成德眉资之间的城际交通已经非常便捷，基本形成“一小时交通圈”。去年，成都到资阳的市域铁路已经通车，成都到眉山、到德阳的市域铁路预计2026年、2027年通车。都市圈内已打通26条城际“断头路”，连接天府新区、眉山、乐山的天眉乐高速预计2026年底具备通车条件，成德眉资4个城市之间的日均流动人口已经突破了60万人次。对很多人来说，双城生活已经成为常态，随着三条市域铁路的建成通车，未来选择在成都与德眉资之间跨城通勤的人口将继续增加。
交通便捷为地理同城创造了条件，但如果只有高效便捷的路网，而没有实质性的经济要素高密度流动，那还不是真正意义上的“都市圈”。对成都都市圈各城市来说，下一步，要加快从“地理同城”走向“品质同城”。新发展阶段，人民对生活品质有了更高追求，周边城市需要把“品质同城”作为重中之重来抓，否则容易造成人口要素向中心城市单向流动。
川观智库：那么什么是品质同城？从地理同城走向品质同城，怎样建设？
李好：首先要厘清两个概念。“地理同城”更多指相邻城市间人流、物流能够快速通达，强调的是城市间的经济联系。而“品质同城”更注重在前者基础上，相邻城市在公共服务、营商环境发展方面的均衡。换言之，就是人们在都市圈内其他城市工作和生活，与成都不会有太大差别，都能感受到活力和幸福感。具体可从四个方向努力：
一是构筑工作和生活“同城圈”。交通是工作和生活同城圈的基础，目前成都都市圈内交通已经非常便捷，下一步还要重点紧扣年轻人群、产业人才，围绕他们在消费、公共服务均等化上的需求深挖潜力。
二是产业和科创“同城链”。这是目前比较明显的短板，一方面，要建立多元参与模式，坚持“政府引导、企业主体、市场运作”，进一步在“成都研发+德眉资转化”上不断探索创新，真正形成紧密协作的链条关系。例如，针对成德眉资互补性比较强的清洁能源、锂电、绿色食品、生物医药等产业，联合编制成都都市圈“十五五”先进制造业协同发展规划，改变目前中心城市主导的方式。另一方面，要健全利益捆绑机制。目前成都都市圈部分区域合作共建的园区难以推进，很大部分原因是没有形成利益捆绑机制。打破这种僵局有很多方式，比如共同成立合资公司，以公司作为主体，科学化自主决策、市场化独立运营、股权化收益分配。
三是织密生态文化“同城网”。生态环境的联防共治应成为成都都市圈建设的重要内容。要着力破除行政壁垒，构建良好的利益共享、成本共担、数据共享机制，建立公共服务、生态环境保护的标准化监管体系。在文化方面，德阳有三星堆，成都有武侯祠、熊猫基地，眉山有三苏祠，可联合打造以“三星堆、三国、三苏、大熊猫”为内核的世界级文化IP。为此，要打破地域限制，共同设立文旅基金，将文物、人物、场景进行情节化、数字化、时代化再造，充分挖掘文化资源潜力，携手呈现文创、影视精品，形成具有辨识度的文旅大品牌。
四是打通体制机制“同城体”。针对都市圈内基础设施建设水平参差不齐、教育医疗等民生领域协同共享不足等问题，坚持标准化引领、普惠化覆盖、市场化推进，重点抓好成都都市圈政务服务无差别办理、公共服务同城共享等工作，增强城市间运行管理服务全过程系统性、连贯性与协同性。
川观智库：除了品质同城，处于成长期的成都都市圈，还可以学习哪些成熟都市圈的先进经验？
毛中根：成都都市圈与东部发达都市圈相比肯定有差距，但也展现出独特潜力和创新实践。一方面，在提升经济规模与产业能级层面，可以学习杭州都市圈“数字经济+民营经济”双轮驱动模式，广州都市圈“产业错位+功能互补”与开放创新的协同模式等。另一方面，成都都市圈拥有国家战略叠加机遇和政策红利、广阔的内外部发展空间、科教资源富集、绿色发展引领等优势，需要挖掘自身的特色与潜能。其差异化突破方向体现在打造战略安全型产业链、探索低碳跨越式发展模式、激活内陆开放新范式等多个方面，并可进一步突出提升国际门户枢纽能级、建成绿色低碳公园城市形态等。